乡镇体制改革之路

《岳村政治——转型期中国乡村政治结构的变迁》是一部值得关注的学术专著。该书作者在深入进行社会调查、搜集了大量第一手资料的基础上，从政治社会学和政治人类学的角度，以湖南衡山县三百多年及岳村一个世纪的政治关系、权力体系等方面的变迁为对象，对转型期中国乡村政治结构的变迁进行了扎扎实实的实证研究。他认为，这一变迁的显著标志是城市政治社会对乡村社会的侵入即国家行政权力的下沉，但随着国家对乡村经济依赖性的减弱和市场经济的发展，国家的行政权力将逐渐退出乡村的政治领域。这是一个具有重大理论和实践意义的命题。尤其是在当前中国“三农”问题日益突出，农村将开展税费改革，并辅之以精简乡镇机构、适当撤并乡镇等配套措施之时，深入探讨这一问题就更为重要。

《岳村政治》是运用“城市与乡村的二元政治结构理论”作为分析框架来研究这一主题的。作者认为，近代以来，中国社会总的发展趋势是由传统社会向现代社会的转型。世界各国现代化的历史逻辑表明，对于像中国这样一个后发展的民族国家，现代化是与乡村动员紧密相连的。只有将乡村社会纳入到国家的体制之中实现全社会的有机整合，才能获得国家现代化的经济和政治资源。也就是说，中国社会没有进行也不可能完成西方社会那样一个由乡村社会向工业社会的自然转型，而是在走一条“规划的社会变迁”之路。这就要求以政治发展来推动社会发展，政府在乡村发展中扮演主导角色。这就决定，中国转型期乡村社会制度变迁的模式主要是一种强制性制度供给，国家主义权威是乡村社会制度安排的最根本因素。改革开放的新时期，乡政村治体制成为了乡村社会最为基本的社会组织方式。“乡政”代表着国家权力，具有系统而完整的组织机构，而且掌握了农村社会最主要的社会、经济和文化资源，控制和主导着农村的发展。

然而，目前这种乡政村治体制存在许多问题，极大地影响了乡镇政权的权威，乡镇政权的社会动员能力呈下降趋势。在《岳村政治》的具体描述和分析中，我们可以看到，这些问题大体上有三个方面。其一是体制上冲突。乡镇政权体制存在诸如党委一元化领导和一体化运作的现状与党政分开的改革目标及乡镇长负责制之间的冲突；乡镇人民代表大会的法定权力受到一定程度虚置；政府职能部门条块分割，乡镇政府的管理职能受到肢解，政府功能和权力残缺不全等问题。其二是人员臃塞，乡镇财政负债严重。其三是乡镇干部整体综合素质较低及激励机制欠缺，工作效能差和制度化程度低，其行为具有明显的短期性和寻租性，贪污腐败现象较为严重。特别是有些地方为了缓解乡镇财政的负担或乡镇干部自己获利，采取各种名目增加农民负担，并在与民争利时出现了各种非法的失范行为，造成干群关系紧张。乡镇政权处于从农村获利和维护农村安定的两难之中。

如何解决目前乡镇体制存在的问题呢？这实际上是解决“三农问题”的核心问题之一。《岳村政治》将目前各种改革方案分为了两大类。其一是强化乡镇体制。主张者认为，应该继续强化国家对农村社会的主导作用。有研究者认为，要强化乡镇体制，还必须将社会体制的下线伸入到村，即将政府组织延伸至行政村，实行“乡治、村政、社有”，也就是将村级组织的行政功能扩大或制度化或在村一级实行行政化体制，在村民小组一级实行村民自治体制。其二，弱化乡镇体制。持这种观点者认为，在目前乡村社会利益主体逐渐分化，乡镇组织和乡镇干部的利益已相对独立的情况下，只有通过弱化乡镇体制来限制其日益膨胀的利益需求，以从体制上减轻农民的负担。其政策性主张是撤乡并镇，精简乡镇干部；并通过对乡镇主要行政干部的直选，逐渐发展到乡镇社区自治。事实上，近几年来，在一些市场经济较发达的地区，开始实行乡镇规模调整，有的地方有1／3的乡镇被撤并，取得了一定的成效。

显然，《岳村政治》是持弱化乡镇体制这一观点的。因为，在作者看来，随着国家对农村经济依赖性的减弱和农村市场经济的发展，以及传统的权力文化向现代权利文化的转变，国家的行政权力将逐渐退出农村的政治领域，农村社会将最终完成从身份到契约的过渡，实现从传统的专制家族社会向现代民主的个体社会的转型。从目前农村社会的基本情况来看，国家对农村社会的管制能力并不完全取决于行政性的“命令—服从”模式如何有效，而应该主要建立一种“法制—遵守”模式。也就是说，国家应该通过一种法制方式，将国家在农村社会的利益和国家对农村社会发展的主要目标，通过强制性的法律预期确定下来。在这种“法制—遵守”模式中，应该将农村社区事务、国家目标进行适当的区分。对于诸如各种税收、计划生育和国土管理等国家目标，则依靠法律手段，进行职能部门的法制管制；对于农村经济的管理，根据市场化的进程，应该从直接管理过渡到利用非行政手段的宏观调节。而对于农村社区性事务，应在国家授权性的法律权威下，实现广泛的自治，在村一级实行村民自治，在乡镇一级实行社区自治。