访谈人：叶宁（浙江财经学院财政系讲师）
叶：截至到2007年，全国共有22个地区实行了“省管县”财政体制。在这么多实行“省
钟：现在大家说到“省管县”财政体制，不得不提浙江，原因有很多。第一，浙江从1953年开始，除“文化大革命”后期的一段时期以外，一直实行“省管县”财政体制。在其他省份纷纷实习“市管县”的时候，浙江根据自己的情况，坚持实行“省管县”。可以说，“省管县”是原来就有的，并不是浙江的创新，但是像浙江这样一直坚持实行“省管县”的省份在全国几乎没有。第二，浙江“省管县”财政体制与浙江经济互为推动，浙江特有的块状经济成为“省管县”体制的基础，而体制反过来又促进了经济的发展，双方形成了良性循环。这为很多急于谋求体制突破促进县域经济发展的省份提供了很好的经验。第三，浙江“省管县”财政体制的成功有客观因素，但并非偶然，它是基于实践的思想创新、管理创新的综合。
叶：坚持也是一种创新。您刚刚提到浙江“省管县”财政体制的成功有一些客观因素，具体指什么呢？
钟：这个问题也可以转化为浙江成功实施“省管县”的基础。第一，浙江具有独特的地理条件：总面积较小，各县、市之间的距离近。浙江省东西和南北的直线距离均为450公里左右，从省会杭州到各市、县(市)的距离较其他省、自治区为近，省级政府的行政权力覆盖范围相对较大。每个市(地)所辖的县(市、区)也不太多。如果全省召开财政、地税工作会议，市(地)、县(市、区)的同志一起参加，比先开到市(地)，再由市(地)开到县(市、区)省时、省钱、省精力。第二，浙江独具特色的“块状经济”。由于历史的原因，浙江的生产力布局比较分散，中心城市不仅数量少，规模小，而且辐射和带动作用不怎么明显。相反，县（市）经济却十分活跃，形成了各具特色的“块状经济”。强县和强镇都依托着一个或多个特色明显的专业化产业区。一个村、一个乡镇甚至一个市县都集中于某一种类工业品的生产和交易。有名的区块有：萧山的羽绒业，绍兴的纺织业，海宁的皮革业，余姚的塑料，慈溪的电器，义乌的小商品，诸暨的袜业，永康的五金，温州的服装、眼镜、皮鞋等。以“块”(县和镇)为主的经济发展模式，意味着县域经济和镇域经济的相对重要性在不断加强，同时，对独立性的要求也在不断得到加强，这是浙江财政“省管县”模式得以存续发展的最根本原因。县域经济自身发展的独立性，使它们对地级市的依赖性相对较小，只有在市和县经济高度相互依赖的情况下，“市管县”才具有经济合理性，否则，“市管县”反而成为县域经济发展的阻碍。同样地，如果一个省份本来的建设目标就是区域中心城市带动周边地区发展，“省管县”就不一定适合这样的发展战略了。
叶：仔细分析浙江省对市县的转移支付制度，我发现虽然省级的调控能力增强了，但实质上带有强烈的分权色彩。
钟：是的。1994年分税制改革，规范了中央与省之间的财政关系，改变了以往的财政包干制，新体制两个比较突出的特点是，税收收入占GDP的比重增加了，中央财政占全国财政收入的比重增加了。但是，1994年的分税制改革并没有规范省以下的财政关系，而各级政府在分税制的带动下，纷纷把财力向上集中，而把事权层层下放，造成了财力事权不对称的状况，这也是近年基层财政出现苦难的主要原因之一。但是，浙江的做法是，一方面，为了保证省有一定的调控能力，省财政集中了市、县（市）财力增量的“两个20%”，即地方财政收入增收额的20%和税收返还增加额的20%；另一方面，充分利用省级财力，实行激励兼融的、相对规范透明的省对下财政转移支付制度，引导地方政府积极发展经济、培育财源。地方财政增收了，可以从省里拿到更多的转移支付。
叶：有人把“省管县”比作是错位型的财政体制，因为它在财政上架空了市级政府的权力，事实上减少了财政层级，但无论是“市管县”还是“省管县”都是在现有的行政框架之内运行的。请问您对此有何看法？
钟：“省管县”财政体制和“省管县”体制是不同的，前者仅就地方财政体制安排而言，而后者实际上是行政区划的变动，其实是地方政府权力的再分配。“市管县”是计划经济产物，这种体制带有明显的倾向性，主要是为中心城市服务，县成了地级市的附属行政单位。市里依靠行政权力，将财政收支的压力，通过层层分解，压到了最基层的农村地区，造成城乡差距越来越大。从管理学上说，市级机构多是起上传下达作用，多了一个环节，不利于政令的畅通，增加了管理成本。财政改革历来是经济改革的先头部队，财政“省管县”改革既为解决现实困难，就是我们现在遇到的基层财政困难，也是在减少政府层级方面的有利探索。浙江已经在一些社会管理事务上进行省管县的试点了，就是“强县扩权”改革。
叶：请具体介绍一下浙江的“强县扩权”改革。
钟：浙江省分别在1992年、1997年、2002年三次对经济强县进行了扩权。1992年，出台了对萧山、余杭、鄞县、慈溪等13个县(市)扩权的政策。1997年，同意萧山、余杭试行享受市地一级部分经济管理权限。2002年，省委、省政府按照“能放都放”的总体原则，将313项原属地级市的经济管理权限下放给了17个县(市)和萧山、余杭、鄞州3个区。最近的一次是在2006年11月14日，浙江省委办公厅、省政府办公厅又确定将义乌市作为进一步扩大县级政府经济社会管理权限的改革试点。
“强县扩权”政策的实施，为浙江经济强县(市)的发展增添了动力，激发了活力，增强了实力，推动了浙江县域经济的持续快速发展。县域经济GDP已经占到浙江省的70%，成为中国县域经济最发达的省份。可是，随着经济环境的变化，“强县扩权”政策已经不能适应经济强县(市)经济社会快速发展的需要，县（市）一级政府的经济社会管理权限普遍出现与经济社会发展不相适应的问题。表现为经济强县(市)社会管理权限和力量明显不足，影响了政府职能的全面履行；发展所需的市场监管服务机构缺乏、编制受限，制约了强县经济的进一步发展和提升；强县扩权政策的执行与现行体制和法律法规不相适应，许多权力难以真正下放。这些已经在一定程度上成为影响县域经济进一步发展提升的体制瓶颈。所以，这样的情况下，要想使义乌以及类似的县(市)取得更大的发展，就必须进一步放开相关权限。第四轮扩权事项主要在两方面：一是进一步扩大义乌市政府经济社会管理权限。包括规划管理、重要资源配置、重大社会事务管理等，赋予义乌市与设区市同等的经济社会管理权限；法律法规规定由设区市政府及其主管部门批准和管理的事项，无禁止委托条款的，由金华市政府及其主管部门委托义乌市行使批准和管理权；少量规定由省级政府及其主管部门批准和管理的事项，也可采取由省政府主管部门委托或延伸机构的方式下放权限。二是调整和完善有关管理体制和机构设置。除了海关、出入境检验检疫、外汇管理等职能“提升”，义乌市还获得了调整优化政府机构设置和人员编制、对现有机构及其职能进行整合的“特权”，义乌市的党政一把手也可采取适当方式予以“高配”。通过扩权，义乌市政府基本上具备了地级市政府所具有的权限，成为当今中国权力最大的县级政府。
叶：义乌的发展是有目共睹的，“扩权”相当于给了它一双翅膀，让它在更广阔的天地里飞翔。财政“省管县”以及与此相关的改革比如“强县扩权”和浙江经济发展之间的联系到底有多密切呢？
钟：“郡县治则天下安，县域强则国家富。”浙江县域经济名满天下。它们多年来占据着全国“百强县”近1/3的席位，拥有着4000多个专业市场、逾5000亿元的年成交额，创造了农民人均纯收入连续20年排名全国第一的记录。浙江经济的发展和“省管县”财政体制有不可磨灭的功劳。一方面它淡化了地、市一级政府的财政职能，减少了市级中间管理环节，有效地避免管理效率的递减。而且，这种体制还避免了市与县在发展空间竞争中可能出现的“以上压下”的情况，保障了县域经济的发展空间。县（市）具有了较强自主权，经济活力也显著增强了。另一方面，配合“省管县”实行的一系列体制安排促进了地方政府财力的壮大，使地方政府在地方公共产品的提供上有了充分的资金，极大保障了经济的发展，两者形成了良性循环。有这样一组数据：1994年浙江省财政对17个贫困和次贫困县的补助为5500万元，赤字1.2亿元；到1997年对17个县的转移支付补助比1994年增加了1.4亿元，17个县的财政收入增长达4.52亿元；到2001年底，原先的贫困县已有14个进入了财政“亿元县”行列。
叶：对于浙江“省管县”交出的这样一份答卷，浙江的各个县（市）满意吗？
钟：2007年，我曾经做过一份调查问卷。问卷邮寄给浙江省各县（市）的财政局长，由财政局长或他委托的人员填写后寄回。共寄出问卷53份，涉及浙江省几乎全部的县（市），问卷于7月底发出，截至同年9月共回收28份，回收率为53%，即覆盖了全省53个辖县总数的53%。这28个县（市）分属8个地级市，占辖县地级市总数的72.7%，基本说明回收的28份问卷有代表性。从问卷第七题县(市)对省直管县的主观评价来看，21．4%认为有利有弊，而78．6%则认为利大于弊，这说明省直管县财政体制得到了大部分县(市)的肯定，但是并没有得到一致的赞许。可能的原因包括财政“省管县”和行政“市管县”的矛盾。财政体制上的省管县、人事上的县(市)行政一把手由省任命，再辅之以能放都放为原则的扩权改革，这样就把地级市“架空”了，而且县域经济的壮大会在要素集中方面对上级市构成“威胁”。因此，这种综合体制一方面促进了县域经济自主发展，而另一方面也在无形中加剧了上级市与县(市)之间的行政博弈，存在着上级市与县(市)存在着争夺资源的情况，其中最为典型的就是上级市把一些经济发达县(市)改制为其所属的区。最彻底的解决办法应该是实行市县分置，割断其行政从属关系。这其实就是财政改革“单兵突进”和整个体制改革如何匹配的问题。
叶：浙江的学术界在推动浙江省财政体制改革中发挥了什么作用？
钟：理论研究的素材来自于实践，理论研究的成果为实践服务，学者和实际部门的密切合作是我们浙江财政学术界的主要研究特色。就拿“省管县”财政体制为例，浙江的学者比较早地开展了这方面的研究。我们和浙江省财政厅联合组织课题组，对“省管县”财政体制下省对下财政转移支付制度，对“两保两挂”财政扶贫政策，浙江财政以人为本理财思想，对深化浙江省财政体制改革等方面展开系统的研究。研究成果曾得到国务院、财政部和浙江省领导的高度重视，有的直接成为政府决策的依据。为解读“浙江现象”，或从财政角度解读浙江经济发展，由财政部财政科研所、浙江省社科联及《光明日报》记者部共同主办了“浙江财政改革研讨会”。包括原财政部部长刘仲藜以及中国社科院、中国人民大学、中央财经大学、浙江大学、浙江财经学院等国内众多专家学者出席了研讨会。总之，浙江的财政改革实践和学术研究的同步和互为推动使浙江的财政改革走在全国的前列，“省管县”财政体制在全国的推广是和浙江学术界的不懈努力分不开的。
叶：最后请您总结一下“省管县”财政体制在浙江能够坚持下来并且成功实施的主要因素。
钟：任何改革能够成功无非“天时地利人和”，浙江的“省管县”财政体制能够在浙江坚持下来并且成功实施的因素也是如此。首先，浙江独特的地理条件是省管县顺利推行的基础；其次，浙江的块状经济是省管县成功实施的保证。再次，浙江富有特色的省以下转移支付制度与体制形成完美的配套。激励兼容的“亿元县上台阶”、“两保两挂”、“两保两联”的实施，赋权力予制度，使基层政府的努力集中于培育壮大财源，形成了经济和财政的良好互动。总之，“省管县”财政体制实质上就是一种省和县（市）之间的经济关系，关系润滑了对经济是有促进作用的，而关系不流畅经济也将受到损害。“省管县”财政体制的安排体现了对县域经济的重视，而同时，各种配套改革的实施保障了体制在浙江的成功。
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