省管县体制与强县扩权

2008-09-17 来源:中华读书报 作者:■卓勇良(浙江省发展和改革研究所所长) 我有话说
改革开放30年来,浙江积极实行省对县的财政体制,以及着力推进强县扩权改革,逐步探索形成了一种省级政府治理结构方面的“浙江模式”。在这种模式下,浙江县域经济全国最强、城乡统筹发展水平和地区均衡发展水平全国领先,经济社会综合实力位居全国前列。

可以说,浙江省这种事实上的省管县体制以及强县扩权的成

功实践,是全国范围内以制度创新促进地区经济发展的一个典型的成功案例,并将很有可能对整个中国21世纪中前期的行政管理体制改革取向产生重大影响和起到积极推动作用。从某种意义上说,浙江区域发展治理模式方面的创新实践,很可能将是中国其他地区所要走的和所要经历的。

浙江版的强县扩权与“省直管县”治理模式

20世纪80年代初,我国在全国范围内推行“市领导县”体制,浙江在积极开展“撤地建市”的同时,仍坚持省直接对县(市)的财政体制,并持续推进一系列强县扩权措施,形成事实上的省直接管理县市的地方政府治理结构。

对于浙江这样一个民营经济和县域经济较为发达的省份来说,“省直管县”体制有其天然的、内在的合理逻辑。这样再加上自上世纪以来,浙江实施了四轮的强县扩权改革,目前许多县市已基本拥有了较强的经济管理权限。

第一轮是1992年的13个经济强县进行扩权。1992年,基于做大经济强县的考虑,省政府下发浙政发[1992]169号文件,对萧山、余杭、鄞县、慈溪等13个经济发展较快的县、市进行扩权,扩大基本建设、技术改造和外商投资项目等方面的审批权,简化相应的审批手续,降低经济发展成本。

第二轮是1997年部分强县试行部分地级市经济管理扩权改革。浙江省政府下发了浙政发[1997]53号文件,在萧山、余杭等县市试行部分地级市的经济管理权限,主要有基本建设和技术改造项目、对外经贸、金融的审批管理权限,以及计划、土地管理权限等11项。这次扩权涉及的权限范围较广,较大程度推动了试点县市的经济社会发展。

第三轮是2002年20个县市区的313项扩权改革。根据浙委办[2002]40号文件《关于扩大部分县(市)经济管理权限的通知》,将313项原本属于地级市经济管理的权限下放给绍兴、温岭、慈溪、诸暨、余姚、乐清、瑞安、上虞、义乌、海宁、桐乡、富阳、东阳、平湖、玉环、临安、嘉善等17个县市和杭州的萧山、余杭、宁波鄞州等3个区。这313项权限涵盖了计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12个大类,基本囊括了省、市两级政府经济管理权限的所有方面,进一步推动强县发展战略实施。

第四轮是2006年义乌市的强县扩权改革。根据浙委办[2006]114号文件《关于开展扩大义乌市经济社会管理权限改革试点工作的若干意见》,选择义乌市作为试点,实行新一轮强县扩权。在不改变其由金华市领导的管理体制前提下,进一步扩大义乌市政府经济社会管理权限,按照“依法规范、能放则放”的原则,以社会管理权限为重点,除规划管理、重要资源配置、重大社会事务管理等经济社会管理事项外,赋予义乌市与设区的市同等的经济社会管理权限。

事实证明,浙江这一创新发展实践取得的成就,有三个方面比较突出。即县域经济发展活力“强”、城乡统筹发展能力“强”、地区均衡发展水平“强”。

一是县域经济发展水平全国领先。强县扩权与省管县体制在行政上弱化了市对县的领导,市与县处于统一竞争层面,与其他省份相比形成了一种多个单一竞争主体局面,避免了多层次行政干预对于市场竞争关系的扭曲,大大提高了县域经济发展积极性、以及全省市场化水平和市场竞争的有效性。近10年来,浙江县域经济体飞速发展,在全国百强县数量最多、实力最强。根据2000年以来国家统计局对全国2000多个县的县域经济发展指数5次测算评比看,浙江进入百强县的县市数量历来居全国首位,最高曾达30个,远远超过其他省份,不仅领先于GDP总量低于自己的省份,而且领先于经济规模超过自己的广东、江苏、山东等省。

二是城乡统筹发展能力相对较强。实行省管县体制,可以有效分配和利用各种公共资源,使得县市政府更有能力、有财力发展县域经济和各种社会事业。省管县财政体制下县市政府更有实力统筹城乡发展,加大对农村地区的资源投入,加强基础设施建设,改善农村环境面貌,推动农村经济发展,提高农民生活水平。近年来,浙江不仅在城镇发展水平领先全国和沿海除直辖市之外的兄弟省市,而且在农村全面小康社会实现程度、城乡一体化程度、新型农村合作医疗制度、农民人均纯收入等方面指标均居全国前列。与广东、江苏和山东等较发达省份相比,浙江农民人均纯收入不仅领先,而且领先程度优势在扩大。

三是地区间均衡发展水平不断提升。省管县的财政体制,有效提高了地区均衡发展水平。1995年以来实施“两保两挂”补助和奖励政策,及进入新世纪以来浙江不断完善对欠发达地区的财政补助奖励政策,加大对经济欠发达县市和海岛县的补助力度,有力地帮助推动了欠发达地区经济实力较快提升,部分县市已从相对欠发达转变为中等县发展水平。2006年,除泰顺等少数县市外,绝大部分地区城镇居民可支配收入已过万元,大部分县市超过全国当年平均水平(13786元),三分之二以上县市农村居民人均纯收入超过4000元。

可以说浙江这种长期的、有效的实践以及从目前其他省份纷纷效仿开展强县扩权运动来看,事实上浙江为各地区加快区域经济发展指明了一种方向,也为中国今后政治体制改革创新提供了一种可参考借鉴的方式途径。

浙江省管县体制改革创新实践的若干经验认识

改革开放三十年,浙江推进强县扩权和省管县体制,并非一帆风顺,期间遭遇了较多曲折和质疑声,但最终取得了较大成功,主要有以下几条经验。

1、允许争论和坚持大胆创新实践

上世纪八、九十年代,随着我国市领导县政府体制改革逐步推开,省内外学术舆论曾一边倒,认为市领导县的体制是一种较好的地区治理模式,以及能较好地解决城乡发展不均衡等问题、并加快地方经济发展。当时连温州这种民营经济较为发达的地区也不例外。翻开1982年的浙江日报,一篇鼓吹市领导县体制优点的报道赫然在目,认为市领导县体制非常符合温州发展特点,较好地缩小了城乡差距和促进地方经济发展等等。

但我头脑里始终有个概念,认为省领导市、市再领导县乡的体制存在较多的行政资源浪费。在2002年回头总结有关浙江发展经验时,我发表了一篇关于省直接管辖县(市)的研究论文,认为事实上的省管县体制是浙江经济能够得以持续快速发展的关键之一。这是关于省管县较早和较少有的一篇文章。文章发表后,引起时任浙江省柴松岳省长重视并作重要批示,得到相当一部分学者同仁的首肯,但也有不少同志表示了反对意见。由于省管县体制改革涉及到对旧体制下的利益格局重新调整,尤其是众多干部的切身利益,存在一些阻力。

不过,这篇文章重新引起了人们对加快推进政府管理体制改革的兴趣和反思争论,直至形成目前较为一致的共识。因此,我认为在改革开放推进过程中,允许争论、大胆创新实践和坚持正确理念等,非常重要。

2、省管县财政体制起到了重要作用

实践证明,在我国现有的地方政府行政管理结构框架下,实行省管县体制尤其是财政省管县,是一种行之有效的做法。

第一,把县级财政与市级财政摆到平等地位,一视同仁,财政体制结算、各专项资金的分配(含与部门联合分配的资金)、资金的调度等都是由省直接到县市,无需经过市级财政,只在预算外各种行政规费方面存在结算关系。这种明确了地级市和县市之间平等的财政主体地位,减少了财政层级,从制度上保证了省直接对县市的资金使用效率。第二,省管县财政体制实现了省直接对市、县市的管理,增强了省级财政的直接调控能力。省级财政通过适当集中财力,可以根据全省实际情况直接调节各领域、各地区的发展平衡,有利于确保全省范围内经济社会发展目标,特别是县域经济、欠发达地区和农村地区经济社会发展目标的实现。第三,省管县财政体制逐渐形成了一系列配套的具体管理制度和机制,如“两保两挂”和“两保一挂”等,初步实现了由“跑部钱进”向制度化管理的转变,逐步建立了一整套规范的分税制财政管理体制。

省管县财政体制,不仅有很强的经济效应,而且有力地推动了政府行政管理体制、政府层级体制改革进程,实践意义已经远远超越单独的财政体制领域。

  3、重视事权与财权改革相配套

强县扩权和省管县的一个重要特点,财政分权与行政分权结合,事权与财权改革相配套。我国目前的五级行政管理体制,存在着行政层级过多、行政效率低下、管理成本较高、经济资源难以下达到县乡和基层农村等问题。如果仅凭省管县财政体制,还不能完全解决这些问题,存在行政体制方面的某些障碍。浙江在坚持实施省管县财政体制的同时,具体实践中积极与强县扩权改革配套举措相结合,改革上升到财权与事权相统一、财政体制与行政体制相协调的层面,并通过1992年以来的四轮“强县扩权”改革举措,逐步增强县市级政府管理权限。尤其是对数十个经济发展较快、基础设施条件较好、要素集聚能力较强的县市,经省政府批准赋予部分地级市经济管理权限,并实施县市级领导高配等办法,较好地解决了市、县两级政府事权与财权相分离的矛盾,进一步减少行政管理体制方面存在的冲突和矛盾,提高运行效率,在实践中取得了较好的效果。

  4、实施省管县体制与行政区划改革相配套

改革开放以来,浙江综合考虑各地区经济发展水平、行政区域面积、省内市县行政单位数量、人口规模等因素,及时进行地级单位和县市区单位数量面积等调整,实现省管县体制实践与行政区划改革相配套,取得较好成效。

改革开放初期,浙江省省辖7个地级单位数、3个省直辖市(地级市),分别是杭州市、宁波市、温州市、嘉兴地区、湖州地区、金华地区、绍兴地区、台州地区、丽水地区、舟山地区,其中包括62个县和13个市辖区,共75个县级行政单位。

1992年首次进行强县扩权改革时已经发展成为省辖2个地区、9个地级市,其中包括20个市辖区、20个县级市和46个县,共计86个县级行政单位。2002年第三轮强县扩权改革时候,浙江已经有11个地级市和88个县市区,至2006年第四轮强县扩权改革再次增加了2个市辖区,为11个地级市、90个县市区的行政区划格局。

近30年的省管县体制和强县扩权过程中,浙江增加了15个县级行政单位,省管县体制、强县扩权与行政区划改革变动很好地进行了衔接,形成良性互动局面。在地市、县级行政单位数量和经济总体发展规划管理方面,与全国其他地方相比,无论在县级单位面积、人口和总体数量上,都更加便于实施省管县体制和推进强县扩权。

5、建立有效调动市县两个积极性的激励机制

推行省管县财政体制和强县扩权,实质上将削弱地级市的财政管理权和经济事务管理权限,增强县市级政府管理权限,在较大程度上影响地级市的积极性。浙江在强县扩权和省管县体制改革过程中积极解决财政体制与行政体制矛盾,建立有效的激励机制,注重调动和发挥地级市和县市两个积极性,既不影响中心城市与地级市的发展、建设,又使县域经济和农村经济社会发展迈上一个新台阶。在县域经济和农村地区得到较快发展的同时,通过一系列合理、有效的制度设计和配套措施,充分调动地级市挖掘财政潜力、发展经济、培植财源的积极性和创造性。实践证明,通过一系列有效措施如“两保两挂”、“两保一挂”等财税政策措施,有效促进地级市的财政增收,使得地级市的财政在省管县体制下也获得较快增长,较好地解决了地级市和县市发展中产生的问题矛盾。

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