何显明：浙江在工业基础薄弱，工业资源匮乏，又没有得到过什么特殊优惠政策扶持的情
很多人一提起浙江的地方政府，印象最深的就是“无为而治”。这种情况在义乌的发展经验得到总结、推广之后，才稍稍有所改变。其实，“无为而治”只能说是以温州为代表的浙江一部分地方政府特定时期、特定领域的一种策略选择，而不是政府的角色定位，更谈不上是浙江模式中政府角色的共性特征。这里，我们至少要考虑到三个方面的情况：一是改革前期浙江的工业化、市场化模式是多元的，并不是只有一个温州模式，温台地区、杭嘉湖宁绍地区，以及浙中地区，经济发展的路径并不一致，地方政府的角色行为也有很大的差异。如果说温州模式中的政府是个“弱政府”的话，义乌模式中的政府却绝对是个“强政府”。当然，这种“强政府”同当年苏南模式中“强政府”，在行为方式上还是有很大的区别。二是我们讲的地方政府包含了四个层级，从省一级到乡镇一级，不同层级地政府的行为约束条件和激励机制是不一样的，即使某个地区、某个层级的政府曾经表现出“无为而治”的倾向，也不可能出现四级政府都“无为而治”的情况。这方面，浙江大学姚先国教授曾经做过很好的实证研究。相比较而言，基层政府作“无为而治”的选择比较容易，但省一级政府必然要更多地考虑与中央保持一致。三是政府的角色定位不可能是一成不变的，哪怕是一度给人留下很深的政府“无为而治”印象的温州，政府也不可能说永远都奉行“无为而治”的原则。因此，简单地以“无为而治”四个字来概括浙江模式中的政府角色，是很不恰当的，不符合实际的，甚至可以说是一个错觉。
读书报：但是，既然“无为而治”曾经是人们一种很普遍的印象，是否也说明，浙江或者温州的地方政府的角色行为，同苏南、珠三角地区的同行表现出了某些不同的取向呢？
何显明：的确是这样。说得具体一点，在温州模式的形成阶段，地方政府的角色，同苏南地区相比，可能“无为”表现更突出一些。浙江的经济学家像张仁寿教授、史晋川教授等已经对地方政府在温州模式形成、发展过程中发挥的独特作用进行了很好的总结。我个人认为，人们之所会从温州模式那里得出浙江政府“无为而治”的印象，可能与温州模式形成过程中政府某些特殊的行为选择有关。具体地讲，这种“无为而治”主要表现在三个方面：一是受国有经济力量弱小，集体经济基础单薄的初始条件制约，温州的地方政府没有像其它一些地方的同行一样，广泛地介入微观经济过程，通过致力于搞活国有经济，或大力扶持乡镇集体企业发展，发挥政府在资源配置和地方经济发展的主导性甚至支配性作用。二是在个体私营经济还没有获得合法性的情况下，地方政府出于个体私营经济对地方经济发展的重要贡献，没有按照当时一些僵化的意识形态教条，屈从于自上而下的行政压力，对个体私营经济采取严厉的行政打压，而是最大限度地采取了默认和放任的对策。这种“无为”是一种有选择的行政不作为。三是在地方经济还比较落后，政府资源汲取能力还很有限的情况下，地方政府也没能投入大量财力，大规模地从事公共基础设施建设，而是更多借助于民间的力量，以市场化运作的方式，来缓解公共基础设施落后及公共产品的供给不足问题。
需要指出的是，上述这种“无为”并不意味着政府什么事都不干。事实上，在温州模式的形成过程中，政府的大量精力都放在为民间的市场化改革试验提供政治庇护，为民营经济的发展营造相对宽松的小环境、小气候上。这种做法，其实是需要冒风险的，是一种很积极的选择，而不是消极无为。总的来说，即使是在温州，政府的角色定位，依然是有所为，有所不为。
读书报：政府到底根据什么来确定什么事情必须有为，什么事情可以不必为或暂时不必为呢？
何显明：在市场体系的发育过程中，没有普适的政府角色模式，也没有一成不变的政府职能定位。从浙江的市场化历程来看，对于转型国家来讲，政府职能的转变和政府角色的调整，一味向市场体系和法治秩序较为成熟的西方国家看齐，追求政府规模和政府职能的最小化或有限性，可能并不是一种最优的选择。我认为，世界银行1997年的世界发展报告提出的“有效政府”理念，更切合转型国家政府角色调整的功能定位。所谓“有效政府”，强调的不是单纯政府职能的有限性和政府规模的最小化，而是政府促进经济社会发展和市场体系发育的实际效果。其实，政府的角色定位是否合理，不存在绝对的评价尺度，需要联系地方经济发展的初始条件、比较优势，甚至区域文化传统及其在地方干部群众观念行为中的体现，才能得到合理的阐释。无论是“强政府”还是“弱政府”，无论是积极干预还是“无为而治”，只要能够有效地促进区域市场体系的发育，都是合理的，“有效”的。
在市场化构成社会制度变迁主题的转型时期，政府的“有效”性，在很大程度上就体现为政府“增进”市场体系发育的有效性。既然市场体系发育是一个动态的过程，那么，政府角色的转型，自然也就是一个“试错性”的动态调整过程。在这方面，浙江应当说是比较顺利甚至是比较幸运的，地方政府能够根据区域市场体系发育的水平，根据市场发展遇到的困难，以及它所创造的条件，适时、适度地调整自己的角色定位，优化政府的管理模式，从而形成了市场发育与政府转型的良性互动机制。
虽然不存在整齐划一的节奏，浙江的政府角色转型大体上经历了三个阶段。在80年代和90年代前期，在既无法指望国有经济支撑地方经济发展，又没有相应的财力可用于扶持乡镇集体经济的情况下，以温台地区为代表的地方政府很自然地对地方民众所表现出来的体制外创业的冲动，采取了宽容、默许甚至放任的态度。因为这是解决地方老百姓吃饭问题、就业问题的唯一出路。政府既然没有能力发展集体经济，改善老百姓的生活，自然也就没有了压制老百姓自己创业，脱贫致富的底气。而当个体私营经济的发展很快呈现出显著的增长绩效，甚至成为推动地方经济发展的主发动机之后，地方政府对民间的自发性创业的态度，就从不得已的默许，演变成了自觉的扶持和庇护。地方政府因此纷纷通过“放任”、“无为”的策略选择，通过政策的变通性执行，通过为民间的市场化改革提供政治辩护，来为个体私营经济的发展创造宽松的政策环境。这个时期，是姓资姓社争论最激烈的时期，地方政府往往采取“少说多做”、“做也不说”等务实性策略，来保护民间市场主体的创业积极性，很多制度创新都是由民间市场主体来推动的。正是在民间市场主体与地方政府默契、互惠的互动关系中，浙江形成了市场化、民营化的体制创新优势。
到了90年代中期，由于中央已经明确地提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标，市场体系发育的意识形态障碍基本解除，已经解除了政治风险顾虑的地方政府，开始更多地从幕后走到前台，由“弱”转“强”，充分发挥政府的产业政策优势和资源整合优势，在迅速推进国有集体经济股份制改造，加强公共基础设施建设，加快专业市场建设以及特色产业空间聚集等方面积极有为。这一时期，浙江各地纷纷实施“二次创业”战略，通过加强工业园区建设和城市化建设步伐，推进要素集聚，克服以往老百姓自发创业的弊病，促进专业市场和产业集群的发展。相比80年代，这一阶段的政府角色自然更为积极。这种角色转型正好顺应了浙江市场经济发展的内在要求，推动浙江形成了专业市场加产业集群的发展模式，温州模式由此也扩展演变为浙江现象。
到了90年代末新世纪初，随着浙江区域市场体系发育面临着由低级形态向高级形态演进的挑战，政府管理体制不适应市场经济发展的问题开始暴露出来，于是各级地方政府一方面明显加快从经济建设型政府向服务型政府转型的步伐，着力健全社会保障体系，增加公共产品和公共服务的供给，强化城乡经济社会的协调发展；另一方面，着力进行各种旨在优化经济发展的体制环境，提高政府运行效能的政府管理创新实践，这种角色转型又比较好地适应了市场体系发育和市场秩序扩展的需要。
概括地讲，在市场体系的发育过程中，浙江地方政府的角色行为选择，呈现出了鲜明的“顺势而为”的倾向。政府既没有一味放任无为，听凭区域市场体系完全按照自生自发的逻辑缓慢演进，也没有运用行政手段去支配和控制市场化进程，而是在充分尊重市场体系发育内在规律的前提下，根据市场体系发育在不同阶段提出的要求，不断调整自己的角色地位，有所为有所不为，从而有效地发挥自身对于区域市场体系发育的扶持、引导、增进作用。
读书报：参照发达国家的经验，一个稳定有序而又充满活力的社会结构，应当是一个市场、政府、社会各居其位，各显其能，同时又相互匹配、相互补充、相互制约的网络体系。是不是可以说浙江已经开始朝这个方向发展了？
何显明：是这样的，这正是我一直认为浙江模式、浙江现象对于反思、总结中国市场体系演进历程以及地方政府在其中的角色，具有特殊的样本意义的原因所在。可以说，市场发育、社会成长与政府转型相互促进、相互支撑的良性互动机制，不仅使浙江形成了的市场经济的先发优势，形成了相对成熟的民间社会，而且使浙江的政府角色转型和政府管理创新走在了全国前列。我讲几个基本事实。就市场发育来说，浙江不仅是全国首屈一指的市场大省，而且市场化的总体水平一直位居全国前列，浙江民营经济的主要统计指标也已多年稳居全国第一位。更重要是，浙江经济30年的市场洗礼，已经造就出了一个比较能够适应市场竞争的庞大的“浙商”群体，形成了市场主体发育的优势。
社会的发育情况我们前面已经谈到，浙江民间组织发育的密度，已经处于领先地位。更重要的是，浙江的民间组织素以民间性、自主性性格突出而著称。这方面浙江学者陈剩勇、郁建兴等都进行过深入的跟踪研究。浙江的民间组织不是“二政府”，它们拥有独立的组织资源和运作规则，它们同政府所形成的伙伴关系，已经在一定程度上改变了地方治理的结构。
市场体系和民间社会的发育，反过来既为政府转型和管理创新施加了压力，也创造了有利的条件。在政府转型方面，根据浙江学者钟晓敏的研究，浙江的公共服务水平排在北京、上海、天津之后，列全国第4位，在建设公共服务型政府方面已经取得了重大进展。由于财力相对充裕，政府得以采取各种有效手段来协调城乡之间、地区之间的发展，使得目前浙江的城乡居民收入差距好于全国平均水平，地区发展差距也好于沿海其它省份。与此同时，90年代中期以来，浙江成为全国地方政府创新实践最为活跃的地区之一，涌现出了诸如省管县财政体及强县扩权试验、温岭民主恳谈、长兴县教育券、义乌工会社会化维权模式、杭州满意不满意政府机关评选、庆元技能型乡镇政府建设等一大批在全国产生重要影响的地方政府创新典型，贡献出了许多原创性的成功经验。仅以全国“地方政府创新奖”评选入围项目为例，在迄今为止的四届政府创新奖评选中，全国共有83项政府创新典型案例入围，浙江入围项目达到13个，占入围项目总数的17%，成为全国入围项目最多的省区。尤其需要指出的是，近些年来，随着大批浙江学者开始主动地介入到地方政府创新实践过程中来，为地方政府提供理论支撑、智力支持和技术指导，地方政府创新实践的制度化水平和原创性水平都有了很大的提高，为政府管理创新和基层民主政治建设积累了丰富的实践经验。
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