记者：随着农村税费体制改革的深入，乡镇体制改革的问题也日益显得迫切，据您所知，目前学界关于乡镇体制改革有哪些主要观点？
于建嵘： 目前我国学界关于乡镇体制的改革有两种基本的政策主张。其一是强化乡镇体制。主张者认为，应该强
记者：您主持的国家软科学重大课题组提出了乡镇体制改革的方向是什么？主要想解决什么问题？
于建嵘：我是主张弱化乡镇功能。因为从历史的角度来看，从20世纪初晚清推行农村改革开始，在受西方政治话语的影响下，“地方自治”成为了基层政权“合法性”的基础。但就其总的历史状况和目标而言，那些“自治法规”又大都停留在文本制度上，民族国家为了将农村社会纳入到国家现代化统一进程之中，从来没有放弃将国家行政权力体制下沉到农村基层社会的努力，并最终在国民党“乡村建设”时期实现了乡镇行政化。许多学者将这一历史过程的原因解释为与后发达国家现代化进程中农村动员体制有关。因为，象中国这样一个后发展的民族国家，现代化是与农村动员紧密联系在一起的。只有将农村社会纳入到国家的体制之中实现全社会的有机整合，才能获得国家现代化所需要的经济和政治资源。也就是说，中国社会没有进行也不可能完成西方社会那样一个由农村社会向工业社会的自然转型，而是在走一条“规划的社会变迁”之路。这就要求以政治发展来推动社会发展，“政府要在农村发展中扮演主导角色”，在乡镇建立行政体制也就成为了相应的选择。从社会治理的角度来看，乡镇行政化的过程表现为一种控制型治理体制建立。这是自上而下的单向度的政治统治方式，就其权力关系而言，是一种科层体制。依据韦伯的理论，“科层制”最本质的意义在于“命令 服从”互动关系的确立。也就是说，科层体制是以服从的持续存在为基本前提的。而“命令―――服从”互动关系的建立是与占有和支配资源的状况相联系的。因此，随着国家市场化的努力，这种体制表现出来的问题就显现出结构冲突并具有不可修复性。在现实的农村政治中，这种行政支配主导型乡镇组织在成为相对独立的利益体后，由于缺少约束制衡的因素，表现出了很强的自我扩张惯性。因此，随着国家对乡村经济依赖性的减弱和乡村市场经济的发展，以及传统的权力文化向现代权利文化的转变，国家的行政权力将逐渐退出乡村的政治领域，弱化乡镇功能应成为改革的目标。
记者：您所主张的弱化乡镇功能主要有些什么内容？
于建嵘：我所主张的弱化乡镇功能是以现行的村民自治体制为基础的，但并不是村民自治的简单延伸。它要求以“一地方之人，在一地方区域以内，依国家法律所规定和本地方公共之意志，处理一地方公共之事务”。因此，如何确定“本地方之人”来表达“地方公共意志”是乡镇体制改革的关键。村民自治的成功实践已经证明，只要有适合国情而明确的规则体系，乡村社会是可以通过民主选举的方式形成有利于社区发展的“公共意志”并处理好“地方公共事务”的。当然，前提是要“重新思考国家行政的形式和界限与市民社会的形式的界限”，即将农村社区事务与国家目标进行适当区分。从目前的情况来看，对于诸如各种税收、计划生育和国土管理等国家目标，则依靠法律手段，进行职能部门的法制管制。对于农村经济的管理，根据市场化的进程，应该从直接管理过渡到利用非行政手段的宏观调节。对于农村社区性事务，则在国家的法律权威下，实现以农村居民广泛参与地方自治。具体来说，就是建立社区自治组织；健全和强化县级政府职能部门如公安、工商、税收、计生、教育的派出机构；充实和加强村级自治组织；大力发展农村经济中介组织；开放农会等农民利益代表组织。
记者：弱化乡镇功能与我国现行的法律还是相互矛盾的，因为法律把乡镇规定为政权的一级组织，那么，您的这一设想的可行性有多大？
于建嵘：从我国现行的法律规定来说，乡镇作为国家一级政权组织而存在的。但是，这并不是说，就不能对这一制度进行改革。近二十多年的改革表明，我国经济和政治生活中的许多制度创新，大都是先进行各种形式的探索，经过反复实验后再通过国家立法加以确认的。当然，推行乡镇体制改革关系到国家的宪政体制，是十分复杂而系统的工作，需要有一定的立法支持。但在现行的法律体制下，还是留有相当大的改革空间的。
需要指出的是，弱化乡镇功能是一种方向性的目标。目前的许多改革是脱离弱化乡镇功能这一方向性的目标的，如果不能认识到这一点，就会制造出许多新的问题。比如目前各地所进行的撤乡并镇工作就存在许多问题。撤乡并镇虽然减了一些机构，但却并没有减少工作人员；而且少数人利用撤乡并镇的机会大量侵吞国家和集体资产，使许多债务落实。最为重要的是，撤乡并镇后，乡镇体制的干部管理链条并没有改变，只是管理区域的大小规模发生了变化。这些问题，也是值得我们注意的。
