科学发展观深刻总结国内外在经济发展问题上的经验教训，科学分析我国经济发展过程中面临的各种新情况新问题，在为何发展、怎样发展、发展什么等重大问题上，进一步丰富和完善了新世纪新阶段我国现代化建设的发展道路、发展模式、发展战略。坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，是经济理论创新的重大成果
一、科学发展观明确了开展政府绩效审计的根本目的
绩效审计是指对政府事业、项目、组织是否经济、高效率、有成果地运作的程度进行独立评价和检查，目的是为公共措施的执行和后果提供相关的信息。从上述定义可以看出，绩效审计的本质含义是“3E”，即经济性（Economy）、效率性（Efficiency）、效果性（Effectiveness）。现在也有人提出增加环境性（Environment）和公平性（Equity）两个内容，变成“5E”，但从内容上讲，环境性和公平性可归于效果性范畴。无论“3E”还是“5E”，都必须坚持全面、协调和可持续的发展观才能实现。
如前述，科学发展观的核心内容，是坚持以人为本，它对开展政府绩效审计具有现实指导意义。科学发展观强调以人为本，这个“人”，是人民群众，这个“本”，是人民群众的根本利益。简而言之，以人为本，就是做任何事情都要以满足人们的需要为出发点和归宿，我们开展政府绩效审计也要体现以人为本的根本目的。人们的需要通常可分为两种：一是以个人或家庭为单位提出的私人个别需要，另一种是以社会为单位提出的社会公共需要。在前一种情况下，人们作为消费者，通过购买私人物品和服务而使私人个别需要得以满足；在后一种情况下，政府通过征税等方式集聚财力，向人们提供公共物品和服务而使社会公共需要得以实现。所以，坚持以人为本的一个重要内容，就是同时致力于满足私人个别需要与社会公共需要。
一般而言，前一种需要不是审计的对象和内容。随着我国国民经济的不断发展，公共开支也成倍增长，它占国内生产总值的比重日益增加。2003年我国财政支出比1990年增长了7倍。2000年到2003年我国财政支出分别为15886、18902、22012、24607亿元，占GDP比例分别为17.8%、19.7%、21.5%、21.1%，呈增长态势。如此数额巨大的财政支出是否真正满足了私人个别需要和社会公共需要？其使用的合法性、合规性和效益如何？只有通过审计才能判别。近几年来我国采取积极财政政策，政府支配的经济资源更加庞大。政府实际上是受人民之托，作为受托方使用和管理公共资源。正是这种受托经济责任关系构成了政府绩效审计的理论基础。
在当今民主社会里，政府负有以最经济、最有效的办法使用和管理各项资源，并使其最大限度地达到目的的责任。人民作为公共资源的所有者具有获取政府使用和管理公共资源的效率和效果信息这一社会公共需求的权利。正如杨时展教授所说：“随着民主制度的发展，人民或纳税人就不仅仅要求政府及公职人员‘取之于民，用之于民’，并且要追究政府及公职人员在‘用之于民’时所发生的浪费，不经济的支出和低效率的责任，要求进一步追究货币的代价，经济地用之于民。随着民主制度的更进一步发展，人民或纳税人不但要求一切开支要经济地用之于民，而且要求一切开支要严格按照人民的意志而不是责任人随心所欲的‘赐予’来用之于民，不仅要求开支必须合法、经济，而且要求开支必须达到人民预定的目标，充分体现人民或纳税人的意志……今后，随着民主制度的更进一步发展，人民不但将关心政府支出的合法性、经济性、效果性，而且将更关心它的连带作用，即社会的福利性……”可见，开展政府绩效审计并将审计结果实行国际通行的公告制可以满足人民的社会公共需求，体现以人为本的根本目的。
二、科学发展观确立了制定政府绩效审计评价标准的原则
以什么样的标准对政府公共资金使用的绩效进行评价是开展政府绩效审计的关键。科学发展观虽然没有给出具体的评价标准，但却指出了评价标准的一般原则,即全面、协调、可持续。我们认为,这一原则也可作为我们制定政府绩效审计标准的一般原则。
发展观决定绩效观。过去,我们在评价政府绩效上走过一些弯路。把“发展是硬道理”片面地理解为“经济增长率是硬道理”，出现了把经济发展简单化为GDP增长，“惟GDP论”和“GDP崇拜”，使GDP的高低成了衡量各级政府绩效的唯一标准。正是在这种以经济数据、经济指标论英雄的片面绩效观的引导下，一些地方政府脱离地方实际，片面追求增长速度，盲目上项目，开发区遍地开花，大搞“形象工程”和“政绩工程”，从而造成了重复建设和浪费资源的现象。比如，许多地方一时的GDP增长，却付出了人力、物力、财力、生态、环境的巨大代价，同时引发了当地诸多社会矛盾，给地方的持续发展带来了长期的包袱。而按树立科学发展观的要求，以科学的政府绩效考核标准体系作为制度保障，就能有效激励和约束政府官员的行为，最大限度地使官员的个人效用与公共效用一致起来，避免许多损失浪费和贪污、行贿等行为的发生。
政府绩效考核标准也是开展政府绩效审计的标准。在标准的制订上一定要贯彻全面、协调、可持续发展的原则。这就要求我们，一是在标准体系的设置上，要全面反映经济、社会和人的全面协调发展，不能片面地用经济指标考核政府。二是在经济指标的设置上，既要重视反映经济增长的短期绩效指标，又要重视反映经济发展的长期绩效指标，使短期绩效指标服从长期绩效指标，注重经济和社会发展的可持续性。三是在各类指标设置上，注重绩效与公平结合。政府利用资源的效率、效果方面的问题是绩效问题，而不同主体的利益分配等则是公平问题。由于不同的利益主体对绩效与公平偏好各不相同，因此，在绩效审计指标设置上，应保持独立性。四是定量指标与定性指标结合。定性标准包括国家的法律法规，党和政府的各项方针、政策，政府主管部门有关规定等；定量标准应包括政府预算、计划的具体指标，各项业务规范和经济技术指标，以及工作效率和效果的有关相对量指标等。
三、科学发展观指明了开展政府绩效审计的重点
绩效审计是审计发展的高级阶段。从国外开展政府绩效审计较早的国家实践来看，政府绩效审计耗费的审计资源比传统审计要多。如1999―2000年，澳大利亚政府绩效审计平均每个项目耗资27万澳元（1澳元合人民币5.7元），占用323个工作日。在当前我国审计资源不足和政府绩效审计经验不足的情况下，政府绩效审计不可能全面展开，必须抓住重点。政府绩效审计要体现以人为本的核心,首先应该抓住和突出广大人民群众关心的热点、难点问题和国家大型与特大型关系国计民生的工程项目的绩效审计，真正在保障人民群众的根本利益上有所作为。特别要充分关注各种专项资金如社保基金、养老基金、住房公积金、扶贫救灾资金、水利资金等等，这些与老百姓的切身利益息息相关资金的使用方向是否科学合理，使用效率是否高，使用效果是否到达预期目标。同时还要关注公共卫生、社会困难群体、社会保障、拆迁安置等政策措施是否到位。
（作者单位：武汉大学商学院）
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