由“积极”到“稳健”的标识
2005年实行稳健财政政策，这是中央经济工作会议作出的重大决策。不过，如果以“松紧适度”和“双减”（减少财政赤字和减少长期建设国债）作为财政政策由“积极”转向“稳健”的标识，应当说，事实上财政政策的转向调整早在2003年度中央经济工作会议以后就开始
翻阅一下2004年的财政预算安排就可以发现，它在不少方面已蕴含着财政政策转向调整的明显意图：比如，在保持积极财政政策扩张方向不变的前提下，虽然仍安排了3198亿元的赤字，但这一规模同2003年的安排持平，相对于其面对的分母――增幅高于9％的2004年的GDP―――而言，赤字率已经由2.7％调减至2.5％。又如，虽然仍安排有1100亿元的长期建设国债发行计划，但相对于2003年的1400亿元的发行规模，已经调减了300亿元，甚至，明确了它的方向是逐步减少至零。再如，长期建设国债的发行收入，在调整支出投向的思路下，由以往主要用之于重点建设工程项目支出而转为三个方面投向的兼容：在建重点工程项目的后续投入、填补以公共卫生为代表的公共项目欠账，以及支持启动拟议进行或亟待进行但主要由于钱的制约而迟迟未能启动的重大改革事项。
所以，即便2003年度中央经济工作会议关于财政政策的表述仍沿用了“积极”二字―――继续实行积极的财政政策，但2004年财政预算安排的财政扩张力度已经在趋于减少。稳健财政政策的启用和实行，实际上是一年多来中央推出的一系列加强宏观调控举措的继续和改善。
一个渐进的过程
然而，将过去悄然进行的小幅度、小范围的转向调整推向台前，进而扩展为可昭示世人的、应对财政收支全局及其结构进行全面调整的宏观调控举措，并不意味着我们可以一蹴而就地脱掉“积极”的印记，而一下子转行“稳健”。它可能要经历一个相当的渐进的过程。这是因为：
在过去的7年中，全国各地利用中央举借的长期建设国债收入以及地方和银行的配套资金，兴建了一大批重点建设工程项目。这些项目，有些完工了，还有不少尚在建设之中。今后即便不再开工新的项目，仅完成这些在建工程项目，就需要相当的后续资金投入。后续的资金投入倘若失掉支撑，这些工程就可能成为半截子工程或烂尾工程。此其一。
在过去的7年中，我们一直在论证积极财政政策每年拉动了1.5―2个百分点的经济增长。反证的结果便是，没有积极财政政策的拉动，每年的GDP增幅至少要下调1.5―2个百分点。在经济增长已经形成了对财政支出扩张的依赖，并且，现实的中国又需要经济增长提供的空间来解决转轨期间面临的一系列经济社会难题的情况下，转向调整的步伐过快将可能给经济运行带来较大的冲击。此其二。
实现“五个统筹”的要求也好，保持经济社会的协调发展也罢，都是要花钱的。这笔钱，数额很大。由于财政收支安排的规律通常是增量调整，存量动不得。每年数千亿元的财政收入增量固然可填上一些缺口，但不能完全解决问题。加之今后的收入增长空间是个未知数，故而，增发国债依然是必须依赖的一个收入来源渠道。此其三。
同财政收支有关的每笔数字的背后，都有既得利益因素的牵涉。即便抛开存量调整的企图而专注于增量，财政政策的转向调整也绕不开既得利益格局的调整这道坎儿。在财政政策转向调整中尽可能避免由此引发的社会震荡，尽可能减少由此带来的不稳定因素，是不能不慎重考虑的一个重要问题。此其四。
这一轮的宏观调控呈现出许多新的特点。既要防止通胀的苗头继续扩大，又要避免通缩的阴影卷土重来；既要坚决控制投资需求膨胀，又要努力扩大消费需求；既要控制部分行业盲目投资和低水平重复建设，又要着力支持经济社会发展中的薄弱环节。因而，有别于以往单纯的反通胀或防通缩的财政政策，稳健财政政策的实行必须同时兼容经济和社会的多重目标。此其五。
由推进改革入手
诸如上述的例子，还可举出许多。在如此复杂而艰难的背景下谋划稳健财政政策的举措，一个比较恰当且可行的选择是：从推进改革入手，通过着眼于推进改革的一系列渐进性安排，逐步降低现实财政收支安排的扩张力度，逐步地逼近稳健财政政策的效应境界。做如此选择的基本考虑是：
第一，对于当前中国经济形势的判断，说整体过热也好，言局部过热也罢，其最根本的原因，无非要归结到体制缺陷和结构失衡两个方面。而且，其最终的解决，都要依赖于改革举措的到位和市场体制的完善。时下的固定资产投资规模膨胀现象，系经济周期和政治周期的双重作用所引致，就是一个为人们所广泛认同的例子。所以，财政政策由积极转向稳健的过程，自然要同市场化的改革进程相衔接，在推进改革、深化改革的棋盘上，谋划致力于稳健的各种举措安排。
第二，在7年之久的积极财政政策实践惯性和对于财政支出规模控制的体制缺陷双重作用下，财政支出规模的控制并非易事。2004年财政收入的高速增长势头又大大刺激了各方面增加支出的欲望，从而很可能因此抬高2005年以及此后年度的财政支出规模盘子。鉴于用在推进改革举措出台方面的支出较之于其他方面支出的扩张效应相对较小，在财政支出总规模难以控制甚至急剧增长的条件下，把增加的“钱”尽可能用到推进改革的支出项目上，通过支出结构的调整尽可能减少它所带来的扩张力度，显然是可以着手的一个适当策略。
第三，支撑中国经济持续高速增长的因素固然很多，但是，一个最为根本且在传统体制下几乎找不到对应物的因素，在于体制的改革。这一点，恰好印证了发展经济学的基本原理―――制度变革是经济增长的动力和源泉。因而，要保持经济持续稳定快速发展的良好势头，可以也应当着眼于“以改革促增长，以改革促发展”。通过财政支持改革的举措安排，实现政府推动经济增长的目标和支持经济增长方式的转换。
第四，在中国的市场化改革进程中，财政一直是整体改革的开路先锋，始终扮演着为推进整体改革“铺路搭桥”的角色。改革的启动和攻坚时期如此，完善市场经济体制的新任务，无疑仍要依赖于财政的推动。鉴于中国财政在支持改革方面的传统和经验，也鉴于当前财政收支存量（甚至包括增量）调整的难度和风险，以财政自身收支的不平衡和财政自身的改革来推进整体经济体制变革的成功，也是一个当然之举。
迄今为止，财政部门为实行稳健财政政策已经拿出了“控制赤字、调整结构、推进改革、增收节支”的“十六字”方针。将这“十六字”的具体含义放到现实的背景下加以整合，可以看到：所谓控制赤字，就是要适当减少财政赤字和长期建设国债。前面说过，在历史和现实的种种因素制约下，无论是赤字的削减，还是长期建设国债发行规模的压缩，都不会采取较大的动作。所以，它的实现，眼前既不会有多大的作为空间，也需在推进改革的安排中逐步实现。所谓调整结构，就是要按照科学发展观和公共财政建设的要求，优化财政支出投向结构。它既牵涉到流量的调整，亦难免触及存量。因而，在这一过程中，坚持区别对待也好，强调有保有压也罢，它的实现，也需同改革举措相衔接，通过推进改革的安排来实现。所谓推进改革，就是要转变以往主要依靠财政支出支持或拉动经济增长的方式，在“以改革促增长，以改革促发展”的旗帜下，以财政自身的改革以及着眼于推进改革的财政收支安排，实现推进整体改革进程的目的。所谓增收节支，就是在强化税收征管的基础上，把该征的税尽可能如数征上来。同时，严格控制财政支出的过快增长，提升财政资金的使用效益。这既是财政税务部门的一项常规性工作，又是必须寄希望于通过改革来逼近的一个长久目标。
所以，一个合乎逻辑的判断是，以上述“十六字”作为基本图景的稳健财政政策实行方案，通篇浸透着推进改革的精神，实际上是要以推进改革作为主线来实行的。一旦将推进改革同稳健的财政政策联系起来，并以推进改革为主线来整合有关稳健财政政策的一系列举措安排，稳健的财政政策将会极大地冲破各种主客观因素的围堵而获得一片新天地。（作者系中国社科院财政与贸易经济研究所副所长、教授）
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