中国 海南 改革发展研究院前不久在京举办“投资体制改革 进程与趋势”改革形势分析会,专题讨论了我国投资体制改革的现状、问题及下一步改革的思路。中改院执行院长迟福林主持了会议。杨启先、张承耀、袁钢明、赵晓、倪红日等来自国务院发展研究中心、国家发改委、国资委、中国社科院的20多名专家学者出席了会议。
一、投资体制改革进程的基本评估
与会专家普遍认为,去年国务院出台的《关于投资体制改革的决定》是一个重大突破,它为我国投资体制改革的深化提供了制度条件,投资体制改革近一年来也迈出了引人注目的步伐。但专家们也指出,在执行过程中存在偏差,主要表现在 1 投资体制改革总体进展缓慢。专家们指出,虽然投资体制改革决定已经出台,但制约投资体制改革的体制障碍没有消除,改革进程总体进展缓慢,要加快贯彻落实。 2 核准制没有得到真正落实,在很大程度上还是“审批制”的代名词。专家们认为,这次投资体制改革取得重大突破的标志是,缩小审批范围,将审批制转为核准制与备案制。但核准制并没有得到真正的落实。 3 投资体制改革远未成功。主要体现在投资产出率指标逐年下降;行政力量仍然主导着投资领域;大中型项目投资效益低下;地方政府主导城建以及地方政府直接参与招商引资。
二、投资体制改革深化面临的难点
与会专家学者认为,投资体制改革是个重大问题,既关系到建立和完善社会主义市场经济体制,又关系到加强和完善宏观调控。但由于过去长期以来形成的投资体制,盘根错节,根深蒂固,解决起来又是一个难度很大的问题。主要是 制约投资体制改革进展的根本障碍在体制,核心是利益机制;国有投资比例太大,多元化投资主体远没有形成;投资体制改革需要配套推进,这些配套改革措施包括土地、规划、固定资产投资信息体系等。
三、深化投资体制改革的若干建议
1,进一步确定投资体制改革的目标。与会者认为我国投资体制改革目标应该明确以下问题 准确界定公共品边界,有效监控商业性投资活动,最终建立公众投资为核心,营利性项目监控的机制。同时应该区分生产公共品非营利项目和生产普通品的营利性项目。对这两类截然不同的项目,应该有两套体制和两套管理方式。
2,构建符合社会主义市场经济体制要求的公共投资体制。与会者认为,推进投资体制改革应该构建符合社会主义市场经济要求的公共投资体制。这个体制包括三个组成部分 第一,公开透明的投资决策机制;第二,制定有关法律法规和管理制度;第三,建立高效率的公共工程建设、管理体系。在构建公共投资体制的同时,为避免在投资活动中出现利益冲突,保护社会公众利益不受侵害,政府还应当对营利性项目投资建立起有效的投资监控机制。
3,推进宏观调控体制改革。有专家提出了新的投资宏观调控模式 相对于传统的以物价指数、煤电油运状况和投资增长速度调控为核心的宏观调控模式,新的调控模式以物价指数和外部性问题控制为核心。这一投资宏观调控模式具有以下几个特征 第一,相对弱化对投资率、投资增长速度、投资规模等传统指标的控制;第二,利率、土地和环境等相关外部性指标控制构成了一个新的调控框架;第三,投资可以在新的“鸟笼”中尽情翱翔。
4,加快民营经济发展,实现投资主体多元化。有学者认为,我国的投资体制改革如果不能造就既追求效益又承担风险的真正自主、自立、自强的投资主体,投资体制改革就不可能取得实质性的成果,因此,改革必须把培育新兴投资主体摆在首要的位置。通过建立现代企业制度来改造国有投资主体,采取积极的导向性政策来大力发展非公有制经济投资主体是投资体制改革的重点。而这个改革的关键则在于给非公有制经济在投资领域参与公平竞争的机会。
5,以政府转型为突破口,实质性地推进投资体制改革。专家们指出,加快投资体制改革,需要建立有效的政府责任追究机制,规范政府行为。这样就使得责任得到了确认,避免出了问题找不到责任人的问题,可以减少“政绩工程”、“形象工程”、“花架子、无效益”工程的上马,为国家减少不必要的损失。政府的作用主要是为各种所有者创造平等的投资环境。目前仍然存在着对一些行业准入限制,比较多地表现在基础设施、公共事业、通讯、文化、教育、卫生。这既有专门法规的限制性规定,也有属于政府性的,还有操作层面的限制。因此,政府应该改变这种状况,为各种所有者创造平等的投资环境。加快政府改革,可以有效地约束政府权力与政府控制范围,推进投资体制改革。
6,投资体制改革需要配套推进。 1 扩大土地出让的招标、拍卖范围,完善土地流转的市场化机制。现在土地已经开始实施“招拍挂”,但是实施范围比较窄,大量的土地 60%―70% 不是采取市场的方式出让。土地制度改革是投资体制改革的基本前提,如果土地问题不从根本上解决,控制投资的问题也很难找到好办法。因此,现阶段必须扩大土地出让的“招拍挂”范围,完善土地流转的市场化机制。 2 推进规划体制改革。有专家认为,宏观管理部门应该把工作重点放在规划上,而不应该去管具体项目。但是,现在的政府众多部门仍然热衷于关心过问项目,这导致投资体制改革无法有效推进。发改委等部门应该把更多的精力放在研究行业政策上,把规划做得尽可能地符合实际,切实有效。 3 建立固定资产投资的信息系统。专家强调,推进投资体制改革需要尽快建立一套关于固定资产投资的信息系统。这个系统可以改变我国长期采用的审批、规定的办法,通过信息系统的信息导向来指导固定资产投资。
