“行政权力部门化,部门权力利益化,部门利益法制化”,对于我国行政立法中出现的少数“立法割据”现象,参加两会的全国政协委员、云南省政协副主席陈勋儒建议,行政立法应建立“四大制度”――立法回避制度;立法公开制度;立法参与制度,参与的核心是公平听证;立法经费预算和公开制度。这个提议值得认真对待。
立法乃分配正义之艺术,是社会公正的源头。当各种行政手段在利益调整上力不从心时,代表正义的法律就成为实现利益公正分配的最佳载体,这种利益分配的功能,决定了立法自身应当保持中立和公正,适当“去部门化”,如此才能最终实现社会利益分配的正义性。但长期以来,由于行政法规专业性强的特性,实践中起草工作大多由政府部门负责,这为部门谋取部门利益和部门利益法制化提供了可能和机会,容易产生立法谋私等不良现象。这样的立法,不仅不能实现社会利益的合理分配,反而造成了利益关系的紊乱,将难以承载起分配正义的功能,也不利于和谐社会的构建。
可见,在有必要由行政主体承担立法职责的前提下,如何通过公正的立法程序确保行政规范的公正性,就成为法制建设的重中之重。笔者以为,一切旨在实现立法公正的程序关键在于民主,而民主的核心乃在于形成不同利益主体间的博弈。无数事实证明,缺乏博弈的决策容易偏执而失去正当性,只有在开门立法、阳光立法的基础上引入第三方机制,通过立法听证、立法公示等程序规则,将受立法影响的不同利益主体吸收到立法过程中来,实现各自的利益表达,并在相互博弈中达成最佳妥协,才能从根本上防止“立法割据”。为此,各级人大应当迫使行政立法过程从立项、起草、审议都向社会公开,由立法机构、专家学者组成中介立法机构起草法律文本,并形成主体部门、专家学者、普通百姓三位一体的立法博弈格局,通过多方博弈的方程式分化部门立法的利益集合,以增强行政立法的公正、统一、和谐。
行政立法是依法行政的源头。通过立法规范行政立法行为,在由多方利益主体博弈的基础上形成一种民主、科学、公正的立法机制,这是法律公开性的必然要求,也是行政立法破解割据状态、达致统一和谐的本质需要。行政立法要消除部门利益,植入最广泛的民意,从而为法治政府的构建提供可靠的保障。
