我国农村的公共产品供给严重不足，已经极大地制约了农村社区、农民生活和农业发展的可能，也是造成城乡、区域发展差距的重要根源。从生产性公共产品来看，经过改革开放以来20多年的投入，农田水利建设、退耕还林、气象服务等生产性公共产品建设取得明显绩效，但与此同时，许多地区农田水利工程老化失修，大量水毁工程亟待修复，许多农业推广机构的设施设备还停留在20世纪80年代的水平，服务设施、手段的落后和服务水平的低下，严重制约了基层农业技术推广职能的正常发挥。从消费性公共产品的供给来看，全国仍有4亿农村人口喝不上自来水，饮水困难和饮水安全问题亟待解决；农村义务教育目标还未能实现；许多偏远地区缺乏必要的医疗卫生设施和服务，交通、通讯等基础设施落后；农村的社会保障几乎空白，因病致贫、因灾致贫现象时有发生。
公共经济学理论将社会产品分为公共产品和私人产品。根据萨缪尔逊的定义，公共产品是“每一个人对这种产品的消费，并不能减少任何他人也消费该产品”。学术界一般概括为三特征：效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性。与此对应，私人产品的三特征是：敌对性、排他性和可分性。介于二者之间的产品称为准公共产品。
在我国广大农村，公共产品是指由本农村社区居民共同享有的“社会产品”。它既包含农村广播影视、通讯、交通、电力供应、水利条件等基础设施性的产品，也包含农村治安、农村政策、信息提供、技术服务、技能培训等所谓的“软产品”。其中,农村纯公共产品包括：基层政权提供的行政服务和社会秩序、农村发展规划和政策、涉农信息、农村义务教育、农村环境保护和治理、农业科学研究和推广、大型骨干水利电力工程、气象服务、大范围水土保持工程、农村交通基础设施建设等。农村准公共产品包括：农民社会保障、农村水利设施、公共卫生服务、电视广播电信等信息系统、农村电力和自来水供应、农村道路建设、农业科技教育和职业培训、农技推广等。
经济学理论认为,纯公共产品应由政府提供。改革开放前，我国农村公共产品的供给基本由国家包办，依靠政社合一、全社会资源高度垄断的人民公社制度，国家在履行农村管理职能的同时，也通过其农村基层的权力结构、组织体制进行公共产品的提供和分配，从而再次强化社会统治职能。家庭联产承包责任制的实施，大大增加了农村私人产品的供应量，但基本没有改变人民公社时期形成的国家统一向农村提供公共产品的体制――无论是农村公共产品的界定、项目选择，还是资金来源、具体实施，均由各级人民政府依据社会调查和主观判断来进行。其直接后果是农村公共产品的供给严
重不足。因为，1994年分税制改革后，各级政府都尽可能多地从下级财政抽调资金，以加强本级政府的财力，将收入大、有潜力的税种上收。在财权呈现上收态势的同时，事权却呈现下放的态势，特别是农村公共产品更多地要由基层政府负担。加之乡镇本身财源有限，政府机构改革滞后,导致县乡财政维持正常运转的资金有很大部分要依赖非税收入。2000年税费改革以来，随着预算外资金纳入预算内步伐的加快以及非税收入的取消，县乡财政收不抵支的矛盾凸显出来，提供农村公共产品的资金缺口增大，出现了所谓的“税费改革――农民负担减轻――基层政府收入减少――公共产品供给更加短缺”的怪圈。
如前所述，我国农村社区不但需要大量的纯公共产品提供，也需要大量的准公共产品提供。二者都有赖于政府财力增长的同时，通过转移支付、创新手段来增加供给。但在目前财力紧张局面难有大的改观的情况下，利用准公共产品特性，适当引入民间资本和私营主体，利用市场机制，扩大供应总量，不失为一种好的选择。一是采用民办公助、政策支持等方法，由政府通过补贴、税费优惠等方式鼓励各类资本参与此类准公共产品的提供。如农村职业培训和农业技术推广，就可以利用各类经济实体来完成。二是鼓励社区居民通过协商、群众大会等形式，采取自下而上的方式，选择对其具有明显利益的准公共产品，共同出资出劳，共同管理。如农村社区自来水供应、闭路电视线架设等，当然，此类具有俱乐部性质的产
品的提供，国家也应通过适当的政策予以帮助和扶持。三是对于已形成资产或具有资产特性的准公共产品，应通过明晰产权的方式，使得其社会效益得到最大化发挥。如农村的浇地用水井，可采用承包、“买断”等方式，在帮助权利人实现经济效益的同时，提高公共服务质量和水平，保护和提升准公共产品的社会效益。其四，对于部分带有私人产品性质的准公共产品，可通过特许经营、收费等方式来弥补其成本。总之，农村准公共产品的提供，可通过引入多元化的主体、资金和管理模式，实现缓解农民生产生活所需的公共产品供给不足的问题,在一定程度上减轻政府的财政压力。同时，这种创新还能够在真正满足农村社区内多数人需求意愿的过程中，实现经济学和社会学意义上的诱致性制度变迁。（作者单位：山西财经大学财政金融学院）
