准确把握持续安全理念的科学内涵
在酝酿和提出持续安全理念过程中,一些同志曾
其实,这都是由于学习、思考的局限性所致。对于安全发展和持续安全问题,所有业内人士都有一个深入学习、深刻思考的问题,也都有一个解放思想、创新思维的问题。
我们讲安全发展,讲持续安全理念,首先要对“安全”二字有个科学而准确的认识。什么是安全?一般的看法是,安全就是不出事,而国际民航组织有个比较科学的定义,“安全是一种状态,即通过持续的危险识别和风险管理过程,将人员伤害或财产损失的风险降至并保持在可接受的水平或其以下。”很明显,这个定义与社会公众的通常理解是有差距的。这个定义揭示:其一,安全是相对的,不是绝对的。航空安全是个复杂的系统,航空器运行的风险从某种意义上讲的确高于其他交通工具。一架飞机涉及动力装置系统、飞行操纵系统、通讯系统、仪表系统、导航系统、警告系统等数十个系统。一架新型波音737飞机由36.7万个零部件构成,大型飞机的零部件甚至以百万计。飞行过程中,要让这些系统和零部件绝对不出一点儿问题,实事求是地讲,在现阶段还难以做到。其二,安全又是可控的,通过人的主观努力,掌握规律、加强管理,增强风险防控能力,认真汲取事故和事故征候的教训,事故又是可以预防的。其三,在事故与人的主观努力的评价上,要实事求是,客观地鉴定和处理。没有事故不等于没有问题,而出了事故也不能对工作全盘否定,不能简单地“以事故定乾坤”。万一发生事故,要具体情况具体分析,要看事故率是多少,事故的发生是不是在航空界可接受的范围以内。
以此为基调来审视我们提出的持续安全理念,可以作以下四点解读:
第一,持续安全理念具有科学内涵。持续安全是指行业的运行风险是可控的,要努力使行业安全状态保持总体平稳。这种安全状态具有持续性的特征,而不是阶段性或周期性的;这种状态下的安全水平是可以为政府和公众所接受的。那么,什么样的安全水平是让政府、公众可以接受的呢?最理想的状态当然是零事故,但零事故只是愿望,是奋斗目标,从全球情况看,目前还达不到。国际民航组织2008年至2011年的安全目标是:全球任一地区的死亡事故率不得超过全球平均事故率(5年滑动值)的一倍以上。我国1998年至2007年每百万飞行小时的重大事故率为0.23,低于0.33的世界平均水平。按照我国目前行业的安全发展态势,能够为政府和公众所接受的航空安全水平应该是:在2008年至2017年间,重大事故率由前10年的0.23降至0.15。如果事故频发,或者重大事故率明显高于世界平均水平,则是政府和公众所难以接受的。
第二,持续安全理念的提出具有合理性。过去我们抓安全,习惯于“运动”式、“整顿”式、“阶段”式,局限于搞“安全月”之类的活动,或提出“奋战××天,实现安全年”之类的口号。这种提法和抓法,忽冷忽热,忽紧忽松,虎头蛇尾,开始时小心谨慎,一达目的便松一口气而沾沾自喜。这种刮风式、起伏式的抓法,思想方法和工作方法不够科学,也容易产生负面影响,不但不利于解决安全问题,反而为安全埋下隐患。总结汲取以往抓安全的经验教训,我们提出了“持续安全”理念,意在从指导思想、思维方式和工作方法上,摆脱陈旧观念和工作模式的束缚,与时俱进,走出一条抓安全的新路子,建立保障持续安全的长效机制,使安全管理和安全监管工作常态化、规范化。
第三,持续安全理念体现了一种进取精神。这种进取精神就是不畏艰难,勇于挑战,把人的积极性、主动性和创造性充分发挥出来,在保证航空安全上狠下功夫。提倡进取与承认极限并不矛盾,就像奥林匹克运动提倡“更高、更快、更强”的体育精神一样,并非不知道体育竞技上存在极限,但人们还是那样提,并为全世界所接受,这正是人类的伟大。体育竞技如此,保证航空安全,提出持续安全理念,又何尝不是如此呢?
第四,持续安全理念符合科学发展观的要求。党的十七大报告提出要坚持“安全发展”,胡锦涛总书记更是多次明确指出要坚持以人为本,切实加大安全生产工作的力度,坚决遏制住重特大安全事故频发的势头。这就清楚地告诉我们,讲科学发展,离不开安全发展。就我们民航工作而言,坚持安全发展是实现科学发展的基础和重要前提,是贯彻落实科学发展观的必然要求。因此,我们一定要牢固树立持续安全理念,通过开拓进取,真抓实干,推动民航事业又好又快发展。
与时俱进开辟安全管理工作新境界
在新世纪新阶段实现安全发展,有必要回顾一下数十年来我国民航安全管理工作的历程,总结其成败得失加以借鉴。从而继往开来,与时俱进,开辟安全管理工作的新境界。
我国民航的安全管理工作,大致经历了三个管理阶段。
一是摸索管理阶段。新中国民航基础差,底子薄,各项工作都是“摸着石头过河”,“走着瞧”,安全管理也是如此。为落实“安全第一”的方针,提出了“飞飞整整,整整飞飞”的口号,强调“人盯人”的管理模式,要求管理者具有不怕“跑断腿、磨破嘴”的精神。一个单位出了飞行事故,其他单位都要停飞开展整顿。这就是人们所说的“一人感冒,大家吃药”。在这个阶段,实践是第一位的,一切都是先干起来再说,叫做“干中学,学中干”。当然,这一时期也注重总结安全管理经验,并相继颁发了《中国民用航空飞行条例》等规章制度。在当时的环境和条件下,这些工作方法和规章制度为保证航空安全起到了一定的积极作用。
二是经验管理阶段。党的十一届三中全会后,我国进入了改革开放和社会主义现代化建设的新时期,我国民航业随之进入了新的发展阶段。这个阶段,安全管理以行政管理为主,尤其强调安全管理经验的总结和推广。民航总结出了一些颇具影响的安全工作经验,有些经验的基本精神、基本原则至今还具有生命力。譬如1992年提出“八该一反对”(即在飞行过程中要坚持该复飞的复飞、该穿云的穿云、该返航的返航、该备降的备降、该绕飞的绕飞、该等待的等待、该提醒的提醒、该动手的动手,反对盲目蛮干),这些提法虽然没有量化指标,但便于记忆,经过10多年的锤炼、检验,依然具有一定的警示和指导作用。再如1994年民航提出“四不放过”(即在处理飞行事故或事故征候时,必须坚持未查明原因不放过、未分清责任不放过、未采取措施不放过、未严肃处理不放过),现在这个提法被广泛认同,并且已经成为国家在处理安全生产事故时的一项重要原则。但是,这些提法也有缺陷,由于不够量化,标准不明晰,可操作性不够强。例如,说该复飞复飞,什么情况下该复飞,什么情况下不该复飞,只能凭经验来掌握。
三是规章管理阶段。1995年10月30日,第八届全国人民代表大会第十六次会议通过《中华人民共和国民用航空法》,标志着民航安全工作进入法制化管理阶段。目前我们所处的规章管理阶段的特点,具体体现在三个方面:一是安全立法步伐加快,法律法规体系不断健全。以《安全生产法》和《民用航空法》为基础,借鉴国外民航发达国家经验,结合我国民航发展实际,民航局相继出台了一系列规章、标准以及规范性文件,建立起比较完备的民航安全生产法律法规体系;二是民航企事业单位重视法制教育,细化安全法规、规章、标准,完善各类飞行和运行手册,加强安全生产自查,落实安全生产主体责任,依法依规进行生产,安全生产基础不断加强;三是政府监管部门强化依法行政意识,落实安全监管主管责任,改进安全监管手段,加大安全监管力度,政府安全监管能力和水平持续提高。
以上所说的摸索管理、经验管理、规章管理三个阶段,是历史的轨迹。新中国民航的安全管理工作,是一步一步在艰难跋涉中走来并逐步走向成熟的。我们在肯定前人探索和实干精神的同时,也不能不看到,由于时代的历史的局限,由于技术水平和物质条件的限制,我们的安全管理工作更多的带有人治色彩和粗放型的烙印。即便目前的规章管理阶段,较之摸索管理、经验管理阶段是巨大的历史进步,但仍不是最高层次、最理想化的管理。下一步的努力方向,应当是人文内涵式管理。即伴随着社会进步,通过安全理念的创新,提高人的整体素质,促进人的全面发展,建设良好的安全文化,实现由“要我安全”向“我要安全”的更高的安全管理层次转变,使安全管理变为人文需求与人文自觉。文化的层次是最高层次,我们不但要心向往之,而且要积极创造条件,朝这个方向努力。
从四个体系建设入手实现持续安全
树立持续安全理念、实现安全发展是民航系统学习实践科学发展观的抓手和载体。为此,需要以更宽的视野,更高的占位,更大的决心,更强的力度来统一认识,明确思路,狠抓落实。理念的创新是工作创新的前提,也是科学发展的保证。有了思想的解放和理念的创新,还必须有思路的清晰和工作的落实,这样,才能开创安全发展的新局面,取得科学发展的新成就。
树立持续安全理念、实现安全发展是一个系统工程,从工作思路上讲,要在加强“四个体系”的建设上下功夫:
一是加强理念体系建设。认识是行动的向导,有了先进的理念,才有高质量的行动。持续安全的理念主要靠牢固树立系统安全观念、过程安全观念、全员安全观念和统筹安全观念来支撑。系统安全观念,是指把安全作为一个大局,一个大系统,全面抓,系统抓,不能孤立地就安全抓安全,单打独斗,搞片面性。过程安全观念,是指关注过程,尤其是关注细节,防止整个安全链条在运行过程中出现薄弱环节,发生断裂,影响整个安全链条的稳定性和可靠度。全员安全观念,是指安全操在每个人手中,安全没有局外人,保证安全,人人有责,从领导干部到普通员工无一例外都要做安全的主人。统筹安全观念,是指对构成安全的各个方面、各个部分,比如对运输航空和通用航空,对大型机场和中小机场,对发达地区民航和中西部欠发达地区以及边远地区民航等,搞好综合平衡,协调发展,并且分门别类,突出重点,既防止顾此失彼,厚此薄彼,也防止不分主次和轻重缓急,一味平推。
二是加强队伍体系建设。人的因素至关重要,人是安全的主人。从全民航来说,主要是切实抓好飞行队伍、保障队伍(包括机务、空管、机场等队伍)、安保队伍和监管队伍。从航空公司来说,主要是抓好飞行、机务、签派和空保队伍。要按照政治强、思想好、技术精、作风硬、纪律严的总要求,全面提高四支队伍的综合素质,教育他们爱岗敬业,恪尽职守,以确保持续安全为己任。
三是加强法规体系建设。法规是行动的依据,无规矩不成方圆。主要是严格执行国家法律、行政法规、行业规章和企业规定。目前,有关民航的国家法律有1部,即《民用航空法》,国务院行政法规有29部,民航局规章有111部。至于企业自己的规定,就更多了。在广泛宣传、严格执行现行法律、法规、规章、规定的同时,还要研究新情况,解决新问题,积极提出意见、建议,不断完善和出台新的法律、法规、规章和规定,做好法规体系建设上的“立、改、废”工作。
四是加强责任体系建设。实现安全的关键在于落实责任,发生问题的教训也恰恰在于责任落空。主要是落实企业的安全主体责任、政府部门的安全监管责任、领导者的安全领导责任和员工的安全岗位责任。在落实责任中,除了强调层次管理,对号入座,各尽其职,各负其责,还要强调互相监督,互相提醒,互相配合,互相帮助。因为大家都是为了一个共同的目标:实现安全发展,造福人民和社会。
综上所述,理念体系、队伍体系、法规体系和责任体系,既是持续安全大厦的有力支柱,加强“四个体系”建设,也是落实持续安全理念的努力方向。如果我们认识一致,思路明确,求真务实,在“四个体系”的建设上取得扎扎实实的成效,那么我们就一定能够促进行业的安全发展，开创民航科学发展的新局面！
（作者系中国民用航空局局长、党组书记）
