从已开展的新农村建设案例来看,以整村方式进行宅基地整理和村庄整理,可以结余大量土地。例如,北京怀柔区长哨营满族乡七道梁村新农村建设项目总投资为1360万元(大部分为政府财政投资),将三个自然村合并为一个村庄后,不仅改善了农户的住房条件,还整理出耕地80亩。折算下来,每亩新增耕地的价格是17万元。如果该村以此价格出售80亩耕地指标,完全可以获得资金进行村庄整理,而不需要依靠政府财政投入。
在天津东丽区华明镇,村庄整理结余土地的处置则是另一种情况。华明镇12村共有宅基地12071亩,规划小城镇建设后,农民住房占用土地3476亩,商品房开发用地4951亩,复垦还耕3644亩。整个项目结余土地共计8595亩。区镇两级政府负责项目选址规划、农民拆迁还建、土地出让、招商引资等全部工作。农民异地集中还建住宅和公共设施建设资金共37亿元,是政府以出让4951亩商品房开发用地获得的40亿元资金进行平衡的。
在重庆市江津区,政府于2007年出台了《农村集体建设用地置换管理工作试行意见》,推动农户将闲置、废弃的宅基地复垦为耕地。农户将宅基地复垦为耕地获得的收益包括:政府以征地价格核算的宅基地补偿金、复垦耕地的承包经营权以及价格优惠的城镇住房;政府获得以复垦耕地置换出来的建设用地指标和耕地面积总量增加的政绩。与北方地区村庄集中居住模式不同,西南地区农户居住比较分散,零星分布于田间。在这种不必顾及整个村庄整理规划的前提下,有条件的农户可以自愿将闲置、废弃的住房复垦为农用地,并获得收益。
北京、天津和重庆这三种村庄整理模式,政府作用不完全一样。北京模式,政府是投资者;重庆模式,政府是引导者;天津模式,政府则是主导者。它们都达到了改善农民住房条件、增加耕地面积、为城镇发展提供建设用地指标的目的。但村庄整理结余土地的处置问题需要深入分析,因为它不仅关系到农民的切身利益,也关系到农村集体组织的发展动力。
第一,农村闲置住房和土地转化为有效资产问题。《中国人口统计年鉴》和《中国农村统计年鉴》统计数据显示,我国农村户籍人口(乡村人口数)与实际居住在农村的人口(乡村总人口数)总量存在接近1亿人以上的差距。城乡两栖农民在农村以集体经济组织成员身份获得农村宅基地,实际工作和居住在城镇,造成农村住房闲置。特别是当前出现的农村整户向城市流动的情况,住房更是常年处于闲置状态。以2008年2月发布的《第二次全国农业普查主要数据公报》为依据,到2006年末全国共有22592万个住户,其中484万个家庭1年以上不在农村居住。按照2006年末农村居民平均每户拥有住宅面积128平方米计算,实际农村空置住房面积达61952万平方米,以0.3的农村住房容积率计算,折合闲置土地面积为310万亩。以《中国农村统计年鉴》公布的2006年末农村住房市场价值287.8元/平方米计算,闲置资产总价值约为1.78万亿元。
农村闲置住房和土地不仅是巨大的资产浪费,也是提高土地利用效率、增加农民收入、进行土地开发的难得机遇。重庆江津区以废弃宅基地复垦为耕地的土地政策,使农户、集体和政府都获利,实现了多赢效果。不愿耕种的老年农户或已放弃农业的农户,可将宅基地复垦为耕地,并流转到种田大户,提高后者的土地规模收益,自己也获得流转收益。因此,手段灵活、目标多元、形式多样的宅基地复垦政策是未来农村土地管理的重点。
第二,农民集体土地所有权权益保护问题。结余土地从产权性质上看属于农村集体土地,如果农村集体经济组织享有其处置权和用途规划参与权,集体经济组织则可通过处置结余土地获得资金用于农业生产和村庄建设。结余土地的处置权归属问题涉及农民、农村集体经济组织、项目整理投资者和地方政府各方的利益。天津华明镇农民住房和商品房开发用地全部由集体土地转为国有土地,农村集体土地总量减少了,农民不能再以“农村集体经济组织成员权”身份申请和占有宅基地。这实际上是以“宅基地使用权”交换得到“国有土地使用权”住房,强化了集体建设用地使用权,弱化了集体土地所有权。北京怀柔区整村改造项目和重庆江津改造项目,宅基地复垦后耕地依然为农民集体所有。因此,在村庄整理项目中,必须尊重和保护农村集体经济组织享有结余土地的所有权和收益权,这是结余土地处置的核心。
第三,市场机制是维护农民村庄整理结余土地收益权的有效方式。农村土地管理面临严峻的耕地保护与经济发展间的矛盾与平衡问题,推进土地集约高效利用不仅有着巨大空间,而且也有可观的经济效益。以市场机制处理村庄整理和宅基地整理结余土地是农村土地管理的创新。天津华明镇村庄整理土地收益,既包含新增价值40亿元的4951亩商品房开发用地,也包含与复垦还耕3644亩相当的建设用地指标。各地村庄整理项目也都包含宅基地复垦置换的建设用地指标。如果建立了结余土地市场公开交易机制,既可以激发农户和农村集体组织将废弃、闲置宅基地进行复垦的动力,显化耕地价值,又维护了农民通过公开市场操作获得村庄整理结余土地收益的权利。
综上,政府是制度设计者和公共管理服务者。政府建立村庄整理结余土地地区性或全国性交易市场,同时加大基础设施投入和解除制度障碍,可以激活农村闲置土地住房资产,减少政府在农村发展中的财政压力,促进农村集体经济组织和农民个人利用自有资产与资源形成良性可持续的自主发展之路。
(作者单位:中国人民大学公共管理学院)
