近年来,世界范围内频繁发生的突发性自然灾害给人类带来了巨大生命和财产损失,我国近年来先后遇到的长江流域洪涝灾害、南方冰雪灾害以及四川汶川特大地震等,都是突发性的重大自然灾害。在现有技术条件下,人类应对突发性自然灾害的手段除了及时预报、有效预防之外,更多地只能依赖于及时救灾及灾后重建。这种涉及面较
我国汶川特大地震发生后,世界各国以及我国各级政府、企事业单位、社会团体和广大群众纷纷捐赠、拨付救灾及重建资金与物资。为杜绝救灾及重建资金与物资筹集、使用和分配中挪用、占用等违规现象,我国政府和社会各界努力工作,并采取了一系列创新性举措,有力地保障了抗震救灾胜利完成和灾后重建的顺利推进。其中的社会监督机制创新,为今后应对特大自然灾害及重建中资金与物资的管理提供了可资借鉴的经验。以此为契机,应当在总结经验的基础上,结合我国具体国情,深化救灾资金与物资管理中社会监督问题的研究。
国外在救灾及重建资金与物资管理的监督方面取得了一些经验,但主要是强调完全市场机制下跟踪系统的运用,同时也强调第三方独立监督机构的作用,因此其在转轨型经济国家的应用难免受到限制。例如对埃尔尼诺洪灾后重建的案例研究,强调了审计和信息公开在保证救灾重建顺利进行中的作用,同时认为专业会计公司进行的季度资金和技术审计也发挥了重要作用。对单一项目的监督,实行包括PMU(project management units)、顾问机构、审计公司、审计评估专家四方监督模式,以保证项目合同实施的准确、高效。此外,在资金来源渠道多元化的情况下,单一的政府监督体系并不十分有效,在海啸、地震等灾害资金管理的实践中,支出跟踪系统(trackingsystem)的作用越来越重要,其中最为典型的就是DAD系统(development assistance database ),该系统已经在阿富汗、印度尼西亚、马尔代夫等国家和地区广泛使用。
相比之下,我国理论界针对这一问题的系统性研究相对缺乏。大多数学者认为,应当建立救灾资金独立运行机制,在审计过程中引入第三方审计机构,同时应变事后监督为提前进入分配监督,变只对资金使用安全监管为对安全与高效使用同时监管。在操作方面,应建立规范的凭据机制、民主评议机制、集体会办机制、公开公示机制和问责机制,从而完善救灾及重建资金和物资管理体系。
事实上,社会监督机制与国家监督机制共同构成的监督体系是相辅相成的。社会监督虽然具有后制性的不足,即只能在事后以建议、批评、揭露的形式发挥监督作用,但由于它具有广泛性特点,因而能对具体行为、措施实施等不受时间、地域、管辖级别等因素的限制。所以,从功能角度看,社会监督虽然不像权力监督那样具有直接强制性和制裁性,但其对政府部门及其工作人员的不良行径仍具有较强的抑制功能,即能较早地发现并制止危害社会现象的发生。社会监督的这种威慑力来自它在实施过程中可以转化为权力监督,比如通过举报、揭发违法、犯罪行为而转化为具有强制力的司法监督,或通过发表评论或看法而将个别监督转化为舆论监督等等。
在汶川特大地震救灾和重建资金与物资管理中,社会监督机制在与国家监督机制的互动中发挥了重要作用。一方面,国家监督以法律形式为社会监督奠定了法定基础。国务院先后出台了《汶川地震灾后恢复重建条例》和《关于支持汶川地震灾后恢复重建政策措施的意见》,对于灾后重建和救灾资金与物资管理做出了原则性规定,并在《国务院办公厅关于加强汶川地震抗震救灾捐赠款物管理使用的通知》中规定,审计和财政部门要对救灾捐赠款物接收部门和单位的相关工作进行跟踪调查,定期公布结果,及时处理问题,强调进一步完善统计和信息公开制度,以增强救灾捐款工作的透明度。同时,民政部制定的《汶川地震抗震救灾资金物资管理使用信息公开办法》规定,必须定期公布救灾和重建资金、物资的数额、用途以及具体监督办法。可见,基于国家监督的信息公开化规定,实际上已经内涵了社会监督的功能。
另一方面,社会监督在国家监督的授权下实现了实践创新,即在资金及物资管理中实行社会监督员制度。2008年5月26日,四川省省纪委、监察厅发布了向社会各界公开招聘抗震救灾社会监督员的公告,并按照“优先从受灾严重和安置受灾群众任务较重地区的志愿者中聘请”的原则,从报名者中筛选出308名代表,于6月1日正式开展社会监督工作。按照四川省纪委、省监察厅的授权,社会监督员可直接了解抗震救灾资金物资管理使用情况,向管理抗震救灾资金物资的单位了解资金物资的管理情况,向社会群众了解抗震救灾资金物资的使用情况,向抗震救灾指挥部监督组书面反映情况并提出建议,接受社会群众投诉举报并向抗震救灾指挥部监督组转交举报。社会监督员制度虽然有很多方面仍需改进和完善,但在抗震救灾的特殊时期,这种监督方式对于促进阳光赈灾、透明赈灾,发挥了不可或缺的作用。
可见,社会的进步一方面将会促进社会监督机制的发展,另一方面,作为行政监督体系重要组成部分的社会监督,也能够在与国家监督的互动中,积极促进行政管理的科学化和民主化。这一重要实践经验,将对我国今后应对特大自然灾害过程中的救灾及重建资金与物资管理工作产生积极的影响。
(作者单位:四川大学工商管理学院)
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