把学校建成最安全的地方

编者按汶川大地震留给教育最重要、最深刻的遗产之一,就是把学校是国家最重要的公共基础设施这一理念以最现实的方式凸显出来,由于现代社会国家所承担的公共服务的职能包罗万象,把有限的公共资源集中到那些最重要的领域,关系到一个国家发展战略的重大选择。因此,学

“全国中小学校舍安全工程”前不久正式启动,提出目标是确保把学校建成最安全、家长最放心的地方,还提出要严格工程质量安全管理,建立健全所有中小学校、所有校舍的安全档案。近年来,我国非常重视农村中小学校舍维修改造,2001年至2005年实施了“全国中小学危房改造工程”,全国纳入农村中小学危房改造规划的项目学校共60833所,累计改造危房7800万平方米,3400多万师生从危险校舍中搬进新校舍。随着中小学校舍安全工程的启动和农村中小学标准化建设的推进,学校基本建设将会进入一个新的阶段。这也是教育发展进入新阶段的必然要求。

学校是国家最重要的公共基础设施

我们这里所说的学校,是指履行公共教育职能的场所,是校园和学校建筑及设施的集合。在建国初期,指导经济和社会发展的是“先生产、后生活”的思想观念,建城市几乎等同于建工厂,而学校是归在“生活”一类的。改革开放后以GDP为中心的经济发展模式,使教育优先发展的战略地位难以真正得到落实,从而学校建设也处在边缘化的位置。因此,提出学校是国家最重要的公共基础设施这一理念具有现实的针对性。

为什么说在所有公共基础设施中,学校是最重要的?

第一,学校是国家未来之所在。教育影响着、决定着一个国家、一个民族的未来。国是家的集合,每一个家庭都会把孩子的教育和发展摆在第一位,把孩子置于最安全和最良好的环境中;但这样一个显而易见的逻辑有时候却很难顺利地延伸到公共决策中,以至于学校建设不能被摆在优先的位置。换句话说,在一些地方之所以出现不重视教育的情况,并非因为这些地方的领导人对学校的重要性缺乏判断能力,而是在体制机制上缺乏要求领导人对未来负责的硬性约束机制。

第二,学校是国家精神之所在。在现代社会,学校承载着国家的文化精神,一流大学应当是一个民族的精神灵魂之所在,因而也应当倾注全民族之感情和力量去建设它、维护它;一个农村学校应当是附近村民的精神圣地,或者说,只有当学校成为村民的精神圣地,农村才能真正完成从传统社会向现代社会的转变。

第三,学校是国家财富之所在。对于国家、地区来说,真正的财富是国民的高素质和民族的创新能力。次贷危机冲击了美国的华尔街,IT泡沫的破灭冲击了硅谷,但真正支撑着美国不可动摇的强国地位的是教育,是科技创新人才,是一流大学。这也是二战后日本和德国之所以能够在废墟上快速崛起的原因。因此,各国在应对这次金融危机中,都把加大对教育的投资作为重要的战略选项。知识成为国家财富的主体,这是不可阻挡的历史潮流,而学校是最重要的寄寓、传播、创造知识财富之所。

汶川大地震发生后,学校的基本建设正在发生两个深刻的变革:第一,学校基本建设被前所未有地摆在国家的最高决策层面上,使学校建设有可能同交通干线、通讯网络、电力基础设施等一样,作为一个整体规划到国家基本建设的战略框架中。第二,中央明确提出,要把学校建设成为最安全、家长最放心的建筑,并把学校建设标准提高至民用建筑的最高等级,进而使学校建筑可能成为承载民族复兴希望的百年建筑。这个“整体规划”和“百年建筑”的定位,就是学校作为国家最重要的公共基础设施理念的具体化。

重新审视学校在国土布局和城镇化中的地位和作用

学校作为国家最重要的公共基础设施,应当是国土规划、城市规划和社区规划的核心要素和优先领域。国家和城市的空间布局呈现什么样的布局,是国家和城市不同发展阶段最重要的特征。今天,我们国家在空间布局上面临着城镇化和知识化的双重挑战。一方面,学校的布局、建设与城镇化的关系已经日益成为既影响教育又影响城镇化的重要问题;另一方面,随着我们从工业经济时代向知识经济时代转变,从工商型城市向知识型城市转变,需要更加突出学校在社区和城市发展中的作用。

但是,在我国国土布局和城市化进程中并未反映出这一转变,已经成为我国城市化进程中的一个重大弊端。突出反映在以下三个方面:第一,在城市改造型的房地产开发中,本应当把学校建设作为城市改造的中心,但实际上连法律规定的房地产公建配套都未能落实。据某特大城市的统计,房地产开发中中小学、幼儿园建设配套不到规定要求的一半。第二,在新城发展中,本应当把学校建设作为新城发展的轴心,但实际上学校等基本公共设施远远不能满足基本的需要。第三,在小城镇建设中,本应当把学校等公共设施建设作为城镇中心,但实际上正是由于公共设施建设的长期缺位,使我国小城镇建设处于发育不良的状况,影响到整个城镇化的进程。

解决上述问题,就需要使学校建设在社区建设中优先,在新城发展中优先,在国土开发中优先。这实际上是为落实教育优先发展提供了一个新的视角。过去我们讲教育优先,主要是从工作位次、财政投入和资源配置中讲优先,现在我们还需要从空间布局这个角度来落实教育优先。在社区建设中优先,就是无论是改造老社区还是建设新社区,都要把学校置于社区的中心。在新城发展中优先,就是无论哪种类型的新城发展,都要首先规划学校的建设。假设我们在开发区中首先建设高等学校、职业学校和中小学,在住宅区中首先建设中小学,今天我们的城市建设将获得全新的面貌。在国土开发中优先,就是在区域经济社会发展规划、主体功能区构建和扶持落后地区经济发展中把大学布局和中小学、职业教育体系建设摆在优先发展位置上,优化国土开发布局和土地资源利用结构。但是一些地方还存在着一些错误的认识,开发区、大项目、政府机关、城市广场等项目占地位置好、面积大,而学校用地指标紧张,区位边缘化,甚至出现紧用地先紧学校的现象,这是土地利用和城镇建设中必须纠正的错误导向。

完善学校基本建设投资的体制和机制

学校作为国家最重要的公共基础设施,应当成为国家基本建设投资的重点。在现代国家,公共财政主要用于建立公共服务基础设施和维护国家机器运转(包括提供公共服务)上。在学校建设上,进入新世纪以来,在党中央、国务院的高度重视下,中央财政仅投入中西部农村中小学建设就达到500亿元以上,极大地改善了农村学校的办学条件。但在基本建设投资的方向、结构和形成机制上体现得还不够充分。特别是学校建设,一是所占比重仍然偏低。以2008年中央预算内基本建设投资为例,教育投资仅为3%;2008年底新增1000亿中央投资,教育仅占4.4%。二是临时性特点明显,缺乏连续性、整体性和长期性。学校建设投资往往以项目形式呈现,缺乏长期规划。一些地方财政甚至长期没有学校建设的专项投资。由此可见,学校基本建设还缺乏可持续性的制度安排。

为适应教育发展的要求,我们必须推动学校基本建设三个方面的创新:一是学校基本建设投资以公共财政保障为主,把学校作为国家最重要的公共基础设施,并以一个整体列入国家基本建设投资的战略重点,大幅度地提高学校在各级政府基本建设投资中的比重;二是把学校布局纳入国土规划和城乡建设规划,把学校布局和建设作为城镇化发展和国土优化的重要主题、核心要素和优先领域,使城乡规划、城镇发展符合时代发展的潮流;三是建立学校基本建设规划制度,明确学校基本建设的中长期目标,推动学校的基本建设,统筹实施中央和地方各项教育工程,实现学校基础设施的“安全化、标准化、信息化”,为建设人力资源强国构建牢固的物质基础。

(作者单位:教育部发展规划司)