照片为李承摄
随着国际社会海权意识的增强，作为海陆兼备的海上疆土――海岛已成为共同关注的焦点。目前我国已将“实施海洋开发”作为和平崛起战略的重要组成部分。致公党
维护海岛安全就是维护海洋国土安全
“海岛问题不仅事关民生，而且意味着海洋国土的安全。”杨邦杰告诉记者，根据《联合国海洋公约》规定：一个岛礁的主权归属可以决定拥有1550平方公里的领海主权（相当于一个小型县的面积），一个能维持人类居住或者其本身的经济生活的岛屿可以拥有43万平方公里的专属经济区及该区域内的生物和非生物资源，从这个意义上讲，维护海岛安全就是维护海洋国土的安全。
我国有300万平方公里的海域，面积超过500平方米的海岛有7300多个，在500平方米以下的海岛约有上万个，这是确立我国300万平方公里海域的重要基础。
杨邦杰说，近年来，国家有关部门以及沿海省市在海岛开发、保护和管理方面做了大量工作，取得显著成绩。20世纪90年代以来，国家海洋局在全国海岛综合调查工作的基础上，先后建立了3批海岛开发、保护和管理试点，有力地推动了当地海岛保护、开发与管理工作的开展，并促进了海岛经济的快速发展。2003年，国家海洋局、民政部和总参谋部联合颁布了《无居民海岛保护与利用管理规定》，加强无居民海岛的有效保护与合理开发，将无居民海岛的开发、保护和管理纳入法律化轨道，为实现依法治岛、依法管岛打下了坚实基础。2007年，启动了海岛保护规划的编制、海岛法律制度的建设、海岛经济社会发展政策的制定以及海岛特别保护区的建设等工作。沿海地方人大和政府也十分重视海岛管理工作，纷纷根据当地的实际情况制定海岛管理规章和规范性文件，规范海岛管理工作。
我国海岛开发管理亟待规范
杨邦杰告诉记者，随着沿海经济的快速发展和自然资源的日益紧缺，以及国家“实施海洋开发”战略的推行，海岛重要性日益显现，开发利用海岛的现象，在沿海地区越来越多。而与此同时，在局部利益、近期利益的驱动下，炸岛炸礁、挖沙取石、乱围乱填现象时有发生，致使海岛景观、生态遭受严重破坏，甚至导致部分岛礁消失。
“由于我国海岛管理工作薄弱，海岛开发、保护和管理还面临一些亟待解决的问题。”杨邦杰说，从当前已经开发利用的无居民海岛看，普遍缺少规划。一些地方随意在海岛上开采石料、破坏植被，损害了海洋自然景观和海上天然屏障；一些地方随意修建连岛大坝，破坏了海洋生态系统；一些单位任意在海岛上倾倒垃圾和有毒有害废物，把海岛变成了垃圾场；一些地方滥捕、滥采海岛上的珍稀生物资源，致使资源量急剧下降，甚至濒临枯竭。
近年来，炸岛、采石、砍伐、挖砂等严重改变海岛地形、地貌的事件时有发生，致使海岛数量不断减少。根据海岛调查数据，上个世纪90年代初期，东南某沿海省原有海岛1546个,到2005年,因炸岛和围海造田等原因就消失了83个；北方的某沿海省原海岛数量为132个，到2005年仅存72个，减少数量占原海岛总量的46%。南海的许多珊瑚岛，受挖掘和自然侵蚀的影响，已面临灭失的严重威胁。
另外，我国对特殊海岛保护不力。比如我国已经公布的77个领海基点所在的海岛；设有各种等级的基线点、重力点、天文点、水准点、全球卫星定位控制点等设施和标志的海岛；具有典型性、代表性的生态系统，保存了一批独特的珍稀物种的海岛；还有的海岛拥有重要的历史遗迹和自然景观。这些海岛，其保护和管理事关国家和社会利益，而目前却普遍缺乏有力的保护措施，存在安全隐患，一些海岛已经遭到严重破坏。
立法保障海岛可持续发展
“海岛地理环境独特，生态系统脆弱，一旦遭到破坏极难恢复，如果开发利用不当，将严重影响海洋经济的可持续发展。”杨邦杰认为，海岛立法是依法管理海岛的基本前提。加快海岛立法，不仅是我国客观现实的迫切需要，也是国际社会发展的趋势。美国、澳大利亚、加拿大以及我国周边国家等都对海岛进行了立法。我们也应通过海岛立法，建立海岛开发保护规划、无居民海岛开发利用许可制度，领海基点岛屿和具有特殊价值的岛屿严格保护制度。
据了解，早在2003年，《海岛保护法》就列入了全国人大常委会立法规划。全国人大环境资源委员会经过几年的努力，通过调研、论证，在2006年完成法律草案的起草工作，并征求了沿海、地方政府、国务院有关部门和有关专家的意见，得到广泛支持。
杨邦杰说，在加强立法工作的同时，还要积极健全有关海岛管理、保护、开发等方面的规章制度，形成较为完善的法律规章制度体系，保证海岛事业在完善的法律制度体系下可持续发展。国家应在全面调查海岛基本情况的基础上，按照因地制宜、分类指导、统筹兼顾、统一协调的原则，编制全国海岛保护与利用规划。沿海县级以上人民政府应依据国家规划，编制本地区海岛保护与利用规划。进一步完善国家和地方海岛自然保护区和海岛特别保护区的选划和建设。在海岛上开展各类建设活动，必须符合规划要求。
鉴于目前我国海岛资源开发现状，杨邦杰建议，国家在海岛立法中应当给予海岛基础设施建设相关政策扶持。设立海岛开发建设专项资金，用于海岛经济发展和基础设施建设，尤其是对连岛隧桥、港口、公路、生活用水、电力、医疗、教育等基础设施建设，国家应当采取一些扶持海岛发展的措施，为海岛发展提供良好的承载功能；对海岛风能、太阳能、海水淡化和海水综合利用等项目给予优惠政策，对海岛自然保护区实施生态补偿政策。
杨邦杰说，我国所面临的重大海洋、海岛维权问题比大部分国家都突出,应该设立更高层次的管理决策机构。加强国务院海洋部门的权威性，统筹研究和协调解决海洋和海岛发展面临的重大问题。无居民海岛往往远离大陆，对其进行管理需要海上工作条件和手段，需要国家加大投入，建立一支专业、精干、统一的海洋管理和执法队伍。
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