城市基础设施建设得是否完善、合理，直接关系到整个城市的发展和人民的生活，尤其是道路交通、能源动力供应、城市水资源、生态环境、医疗卫生设施等，与老百姓的生活息息相关。由此，如何建好城市基础设施，如何有效地利用城市基础设施，是摆在目前城市建设中的一道重要课题。
提高效益，首先要树立开放的
开放城市基础设施，是因为它同一般产品相比具有特殊的效益特点。首先城市基础设施具有很大程度的公益性。现代经济学认为，社会生产消费的物品可根据其生产、消费、效用等方面的特点分为三大类型：公共物品、准公共物品和私人物品。一般说来，很少有城市基础设施是纯私人物品，从本质上看大多数城市基础设施是公共物品和准公共物品。这就意味着城市基础设施效益不仅表现在市场价值和利润的创造上，更重要的是城市公共服务和社会一般福利的提升上；不仅仅是经济问题，更是一个城市的建设、发展和形象问题。因此，我们应该最大限度地发挥城市基础设施的公益性功能，实现它的价值。另外，城市基础设施还有一个明显的特点，其效益具有一定程度的非排他性。城市基础设施和一般商品有一个明显区别：一般商品只能由某些特定的购买者消费，其消费和效益的实现具有排他性，而很多城市基础设施可以在不损害其价值的同时，由大批人多次重复使用，使用的次数越多，产生的的效益越大，具有明显的非排他性。从社会的角度讲，当然应该最大限度地发挥这种效益的非排他性，而个别集团或个别企业，出于局部利益或私利的考虑，可能会通过价格、市场进入等手段设置消费壁垒，因此政府应尽力打破这种壁垒，让它更好地发挥社会效益。解决这个问题的有效手段就是把城市基础设施尽可能地向社会开放：开放使用权，通过免费或低费政策让更多的老百姓能够享受城市建设的成果；开放参与和监督权，让更多的社会公众参与城市基础设施的决策、管理和监督；建立对社会开放的城市基础设施体制，以确保投资效益的实现。
其次，城市基础设施的经济效益并不完全取决于市场竞争，与自然和人为的垄断有很大关系。城市基础设施在生产经营上具有一定的排他性，规模经济特点明显，不可避免地形成一定区域或一定程度的垄断。尽管可以引入多种市场化办法，但是生产供应者具有明显的控制优势，个别的消费者无法与之抗衡，所以会形成一定程度上的卖方市场。垄断形成的卖方市场，经常会使城市基础设施产品或服务价格偏高，给市场卖方带来不合理的高收益，增加城市的社会成本，损害社会大众利益。基于此，政府应该尽可能地打破垄断，使城市基础设施向市场开放，大力引进社会资本和私人企业参与这方面的投资、建设、运营和管理。
此外，很多城市基础设施效益还有明显的外部性。一个设施不仅可以在系统内发挥效益，还可以给城市的其他方面带来效益，不仅会产生直接的经济效益，还会产生间接的经济效益，同时也会带来一定的社会效益和环境效益。城市基础设施中有一些不收费项目，比如园林绿化、防洪消防；有一些虽然收费，但由于习惯和社会福利的原因，采取低收费方式，如公交、供水排水等，都有这样的作用。同样，有些城市基础设施的效益，无法完全以货币形式来计量，可能表现为或者提高了人民生活质量，或者改善了城市生态环境。因此，城市基础设施投资建设不能仅仅从局部利益和短期效果出发，必须充分考虑其外部性和社会效果。同时，由于有些基础设施存在高投入、长回收期、现金流量不稳定性，导致了一般私人资本不愿意参与投资，需要政府创造一些条件。根据城市基础设施效益的这些特点，在对待私人资本时，不能仅仅简单地建立一个市场准入制，而要针对不同的情况，运用信贷、土地、税收和产业政策等多种手段，大力促进社会资本和私人企业参与。
但是，由于城市基础设施设种类繁多，性质不一，所以对不同种类的城市基础设施应该有不同的开放政策，不能一概而论，更不能采取一刀切的政策。
第一类是公益性城市设施，属于社会公共福利范围。其主要特点是在全社会免费使用，没有运营收入。其中包括社会政权性设施，如政府、公检法设施；社会福利性设施，如社会救济保障设施、基础文教设施、基础卫生防疫设施；社会公用性设施，如城市道路、园林绿化、环保设施。这类公共福利设施投资在任何一个国家都是政府财政的主要支出之一，应该由政府建设，而不能随意把它推向市场。政府投资建设后，应该最大限度地对社会开放，不允许任何单位和组织设立任何名目的收费或其他的使用屏障，真正实现使用的效益最大化。衡量城市基础设施效益的主要指标是使用率，通过简单的统计分析，就不难发现：收费与不收费，社会效益有几十倍甚至几百倍的差别，而对成本的影响并不大。目前，一些城市的旅游景点和文物单位，打着各种冠冕堂皇的旗号，变相涨价，对这类做法，政府应该加以制止。
第二类是垄断性城市设施，其主要特点是生产或供应者掌握着产品使用和市场价格的控制权，消费者没有合理的选择权，如供水、供热，城市交通、邮电、高等教育等。社会资源和公共权力是全社会所有，不应该为某些人或某些部门垄断，更不应该通过垄断形成高额利润。但是个别的或部分的消费者是无法与生产或供应者抗衡的，需要政府来解决。最有效的手段是尽可能形成市场竞争，在一定程度上消除垄断，在其投资、运营和管理各环节上向市场开放。
第三类是有较大外部性的城市设施。这类设施应该在政府提供基础供应的基础上，尽可能鼓励社会资金和私人参与，政府可以制定统一标准或提供各种条件加以帮助。外部性大的城市设施，可能收费或不收费，但是一般收费不足以补偿成本，所以完全由私人运作很难形成规模，政府应该创造条件支持私人资本进入，可以从政策、土地、资金等方面考虑给以适当的扶助。这种由私人办公益的好形式，不仅可以节约政府财政资金，还可以极大地丰富人民大众的文化娱乐生活，例如私人办的图书馆、博物馆、学校、医院等。其中一个重要问题是要保证政府的土地、信贷、税收等方面的政策支持能够切实到位，并真正用于这类设施的建设上。
（作者单位：中国人民大学）
