包裹立法：解决中国法律体系中的“硬伤”

□全国人大常委会法工委研究室主任郑淑娜

□本报记者袁祥王逸吟

对话背景

6月27日,十一届全国人大常委会第九次会议表决通过了关于废止部分法律的决定,决定废止公安派出所组织条例等8部法律。此次会议还审议了关于修改部分法律的决定草案,草案拟修改法律59件,141条。这是我国最高立法机关拟用“包裹立法”的办法,一揽子废止和修改67件法律的一次大动作,也是自去年开展法律清理工作以来取得的阶段性成果。日前,全国人大常委会法工委研究室主任郑淑娜接受本报专访,对这次法律清理工作进行权威解读。

找出法律中明显不适应、不协调的突出问题,分类分步骤加以解决

记者:这次大规模地废止和修改法律,是出于什么样的考虑?

郑淑娜:改革开放三十年来,我国立法工作取得了显著成就。截至去年3月,我国有效的法律有229件,行政法规近600件,地方性法规7000多件。大家知道,党的十五大报告提出,到2010年要形成中国特色社会主义法律体系。目前,这个法律体系已经基本形成,它与我国社会主义初级阶段的基本国情、改革发展的进程是相适应的,总体上是科学的、统一的、和谐的。这是我们的基本评价。

但我们也要看到,我国的法律体系还存在一些问题。随着经济社会发展和改革的不断深化,有些法律规定已明显不适应经济社会发展特别是社会主义市场经济的需要。比如我国现行民法通则在有关条款中就规定:“经济合同违反国家指令性计划”为无效民事行为。这显然与市场经济的要求不适应。

另外,有些法律规定互相不尽一致、不够衔接。还有些法律规定操作性不强,难以用国家强制力保证实施。

这就需要对这些问题进行一次全面梳理,找出明显不适应、不协调的突出问题,按不同情况,分类分步骤加以解决,以更好地发挥法律在国家经济、政治、文化和社会生活中的规范、引导和保障作用。

本届人大常委会对这项工作非常重视,2008年、2009年两年的常委会工作要点和立法工作计划,都把法律清理列入其中。在今年的常委会工作报告中,吴邦国委员长明确提出要一手抓法律制定,一手抓法律清理。

记者:在我们的印象中,建国以后全国人大常委会曾经开展过法律清理工作?

郑淑娜:是的。全国人大常委会先后于1954年9月、1979年11月作出过两个具有法律清理性质的决议。1987年,法工委按照全国人大常委会的要求,对1978年底以前颁布的法律,包括有关法律问题的决定,进行一次全面梳理,向全国人大常委会提出清理报告,并得到批准。这是第一次对现行法律进行全面清理。经过清理,那次一共废止和宣布不再适用的法律111件。

此外,国务院也先后11次组织对法规、规章和其他规范性文件进行清理,其中全面清理5次、专项清理6次;改革开放以来的清理占了10次。

记者:与1987年那次清理相比,这次有什么不同?

郑淑娜:1987年的那次清理,采取的形式是由全国人大常委会法工委向常委会提交一个关于法律清理的报告,常委会批准了这个报告,从而将111件法律废止。这次,先由委员长会议向常委会提出两个法律案,经过人大常委会会议审议后,再决定是否通过。这完全是按照立法程序来走的,是一个完完全全的立法行为。

记者:本次法律清理工作的重点在哪里?

郑淑娜:这次法律清理工作,坚持以宪法为依据,法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触;坚持法制统一,按照中国特色社会主义法律体系统一性、科学性的要求,法律之间不能相互矛盾,相关法律之间应当相互协调和衔接,下位法不能与上位法相抵触;坚持从实际出发,有多少问题就找多少问题,对查找出的问题,根据不同情况分别提出处理意见。

这次把清理重点放在改革开放早期制定的与经济社会发展明显不适应的法律规定上,以及法律之间明显不一致、不协调的突出问题上。通俗地讲,就是要解决法律中的“硬伤”。对明显不适应现实要求、已基本不适用的法律要予以废止;对有些法律中明显不适应发展要求的规定要进行修改;对法律之间前后不一致、不衔接的地方也要修改。

这是我国立法史上第一次采取“包裹立法”的模式,是一个创新

记者:本次法律清理工作采用了“包裹立法”的立法技术,这是一个新事物。“包裹立法”的具体含义是什么?

郑淑娜:“包裹立法”是说,为了达到同一个立法目的,立法机关在一个法律性文件中对多个法律内的有关规定一次性地作出“打包”修改。现代生活错综复杂,法律规范又很严密,一部法律的制定往往导致其他法律也必须修改。就这样,德国等国家逐渐发展出了“包裹立法”的立法技术。目前,包裹立法在德国、奥地利、瑞士等大陆法系国家的使用非常普遍;英国、美国、我国香港特别行政区在立法中也经常采用类似的方式。

在我国立法史上,这应该是第一次采取“包裹立法”的模式,算是一个创新。将来我们的工作,大量的不是制定新的法律,而是修改法律,修改一部法律肯定要涉及与其他法律衔接的问题,那最好就一并修改,将来这种立法形式可能会更多地采用。

记者:那么,“包裹立法”有什么好处?

郑淑娜:最重要的优点就是能提高立法效率。比如,奥地利1996年通过的预算结构调适法一次性修正了98部相关法律。再比如我们这次清理,涉及的法律和条文也很多,如果逐件提出修改的法律案,最后的法律案将多达59件,势必影响立法的效率。

另外,“包裹立法”是根据同一立法目的将相关法律条文一并加以修改,每次立法都相当于对有关法律作出一次清理,从而有利于法律体系内部的协调统一。

但是也要看到,“包裹立法”对法律的起草工作提出了很高的要求。“包裹立法”的准备工作必须非常仔细,要将所有涉及的法律条文进行整理,立法过程也必须十分审慎,否则难免发生挂一漏万的情形。

新中国成立初期制定的一些法律,目前已明显不适应经济社会发展要求

记者:按照全国人大常委会关于废止部分法律的决定,这次一共废止了8件法律。据您分析,废止这些法律是基于什么样的原因?

郑淑娜:这8件法律可以分为三种情况。

第一种情况是新中国成立初期制定的法律,目前已经明显不适应经济社会发展的要求。这样的法律有4件,都是20世纪50年代制定的。

比如,公安派出所组织条例自1954年通过以来,公安派出所的设置、职能、组织与各方面的情况都发生了重大变化。2006年,国务院已经颁布公安机关组织管理条例,对设置公安派出所作了明确规定。同样制定于1954年的城市街道办事处组织条例也明显不适应当前需要,街道办事处的设置和工作也可以适用地方组织法的有关规定。

像这样因明显“过时”而应该废止的法律,还有1955年出台的华侨申请使用国有的荒山荒地条例以及1957年出台的华侨捐资兴办学校办法。

第二种是旧法律已经被新法律代替,旧法律应当废止。属于这种情况的有3件。我们知道,1997年刑法修订以后,一系列有关刑法的补充规定都宣布废止了,但是有两件没有废止,一个是全国人大常委会关于惩治偷税、抗税犯罪的补充规定,另一个是全国人大常委会关于严惩组织、运送他人偷越国(边)境犯罪的补充规定。因为这两件中有关行政处罚的内容还是有效的。

后来,相关的内容已经分别纳入2001年修订的税收征收管理法和2005年制定的治安管理处罚法,所以决定废止这两件补充规定。

全国人大常委会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定也属于这种情形。1993年,全国人大常委会通过了这一规定。2006年,全国人大常委会制定监督法后,这个规定的大部分内容都被监督法取代了,但当时并没有对它进行处理,以至于在实践中出现了一些问题。废止这个规定,有利于更好地实施监督法,保证法制的统一。

第三种是改革开放初期,我们为了经济体制改革对一些专门的事项进行的立法。1984年通过的全国人大常委会关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定就属于这种情况。这个授权决定主要是解决经济体制改革初期,国营企业利改税和改革工商税制的问题。国务院在决定通过当日就发布了产品税、增值税等6个税收条例草案试行。1985年全国人大又授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行规定或者条例,这个授权已经覆盖了1984年的授权。1993年,国务院在发布增值税等几个税收暂行条例时,废止了1984年发布的6个税收条例草案。

与废除一整部法律不同,修改法律是将一部法律中有些规定不适应的予以删除

记者:在修改部分法律的决定草案中,现行法律中一些不适应的条款也是修改的重点。

郑淑娜:这次拟修改的法律有59件,共计141条。这些修改也可以分为两种情况,你说的是其中之一。不过要注意,这和前面废止法律不一样。前面是一整部法律都已不适应经济社会发展的需要,就整个废止了;这里是一部法律中有些规定不适用,我们就把这条规定删除。

记者:具体来说,都有哪些法律规定不符合发展的需要?

郑淑娜:比如1986年通过的民法通则规定,民事活动不得破坏国家的经济计划;违反国家指令性计划的经济合同无效。再比如全民所有制工业企业法规定,企业根据政府主管部门的决定,可以采取承包、租赁等经营责任制形式;企业必须完成指令性计划。这些规定显然已经不适应社会主义市场经济的要求,应当加以删除。

还有,现行教育法规定了农村乡统筹中的教育费附加的收取和管理,还规定了农村集资办学。现行防洪法规定,可安排一定比例的农村义务工和劳动积累工,用于防洪工程设施的建设、维护。众所周知,随着农村改革的不断推进,现在面向农民的行政事业性收费已经全面取消,义务教育全面纳入财政保障范围;而农村义务工和劳动积累工也已取消。为了维护农民群众的权益,法律中相应的条款都应删除。

把“征用”改为“征收、征用”,不只是技术上的改动,而是为了保护有限的土地资源和维护农民的权益

记者:这次打包修改的另一类,就是涉及法律之间明显不一致、不衔接的问题。

郑淑娜:是的。法律之间不一致、不衔接容易导致很多问题。此类修改的第一种情形,就是根据2004年的宪法修正案有关征收、征用的规定,对16件法律和法律解释作出修改,以与宪法规定相一致。

2004年宪法修正案对征收和征用的概念作了明确界定。征收和征用最本质的区别,就是所有权是否发生变化。这个宪法修正案实施之后,全国人大常委会只对土地管理法的条款作出了相应的修改,其他很多法律都没有改。

这次经过梳理,建议按宪法修正案来修改,如果法律明确规定是所有权发生变动了,那就改为征收,其他的全部改为征收和征用。这样,就有9件需要把“征用”改为“征收、征用”,还有7件法律需要把“征用”改为“征收”。这不只是技术上的改动,而是为了切实保护有限的土地资源,维护农民的合法权益。

第二种情形,是对有些法律中引用的刑法条文与刑法不衔接的问题进行修改。我国很多法律中都有刑事处罚的规定,有的规定是要适用刑法某某条,但是1997年的时候刑法已经全面修订了,变化非常大,就对不上了。这种明显不对应的情况,就是一种法律上的“硬伤”。

在这次清理中,我们想根据不同情况分别解决。一是将法律中规定“依照”或者“比照”刑法具体条文的,修改为“依照刑法有关规定”;二是将法律中引用的有关惩治犯罪的决定名称修改为“刑法”;三是将法律中有关投机倒把罪的规定,依据刑法有关规定作出相应修改;四是对法律中在多个款项中规定刑事责任或者在一个款项中规定了多种行为的刑事责任的,根据具体情况进行逐条修改。

第三种情形,法律中引用原治安管理处罚条例的规定也将进行修改。2005年全国人大常委会制定了治安管理处罚法,同时废止了治安管理处罚法条例。在这之前,有32件法律引用了治安管理处罚条例,导致法律不对应的问题。为此,需要对这32件法律的相关条款进行修改。

有一些法律修改或者废止的时机、条件尚不成熟,认识尚不一致,可“暂时搁置”

记者:据我们了解,这次法律清理工作中还发现一些法律规定操作性不强的问题。

郑淑娜:是这样的,有些现行法律规定操作性不强,影响了法律的实施。比如,有的法律明确规定了应当制定配套法规,但至今没有制定;有的法律虽然没有明确规定应当制定配套法规,但如不制定,法律实施将会存在一定困难。清理发现,我国共有22件法律需要尽快制定配套法规。

有些法律有关行政处罚的规定特别是罚款的规定比较原则,导致在实践中难以操作。比如,有37件法律对违法行为只原则规定了罚款,未规定罚款的数额和幅度。其中有18件目前国务院还没有实施性的规定,对这些情况,我们建议请国务院和有关部门抓紧研究,提出意见。

记者:还有一些法律,像中外合作经营企业法,已经明显“落伍”了,但并不在这次清理之列?

郑淑娜:中外合作经营企业法确实已不适应要求了,还有中外合资经营企业法、外资企业法、户口登记条例、环境保护法等法律都属于这种情况。但目前修改或者废止这些法律规定的时机、条件尚不成熟,认识尚不一致。

另外,上世纪70年代末80年代初,全国人大常委会批准了一批国务院的有关规定。这些规定的大多数内容已与当前的实际情况不相适应。这里面有国务院关于工人退休、退职的暂行办法,国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法,国务院关于职工探亲待遇的规定等。

这些规定如果现在提出废止,可能会在社会上引发争论;若作出修改,各方面的认识还不一致,有关部门短期内也难以提出修改意见。

还有一种,就是由于行政管理体制改革,导致法律规定的主管部门发生了变化。国境卫生检疫法、进出口商品检验法、进出境动植物检疫法、职业病防治法和矿山安全法等都存在这个问题。国务院法制办为此提出,考虑到有关管理体制问题情况比较复杂,不修改不影响上述法律的实施,这类问题可暂不作修改。

针对上述三种情形,目前的处理方式可以概括为“暂时搁置”。我们建议根据经济社会的发展和改革开放的深化进一步研究。