近日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》。这是将领导干部问责纳入法制化轨道的重大举措,是党依法执政、提高执政能力的重要保障,是践行“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的具体体现。
以党内基本法规和法律为依据构建统一的问责制度
建立领导干部问责法律制度,其正当性和效力依据是党内基本法规、宪法和根据宪法制定的各项法律。
首先,《暂行规定》第一条开宗明义规定:“根据《中国共产党章程》、《党政领导干部选拔任用工作条例》等党内法规和《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国公务员法》等国家法律法规制定”。问责制度的建立以此为基础,具有法理上的正当性,体现了党政领导干部为人民服务的本质要求。
其次,规范了问责的责任对象。《暂行规定》第二条规定:“本规定适用于中共中央、国务院的工作部门及其内设机构的领导成员;县级以上地方各级党委、政府及其工作部门的领导成员,上列工作部门内设机构的领导成员。”
再次,明确了问责的基本原则。《暂行规定》第三条规定:“对党政领导干部实行问责,坚持严格要求、实事求是,权责一致、惩教结合,依靠群众、依法有序的原则。”这些基本原则与《中国共产党章程》规定党的宗旨相一致,体现了《行政监察法》、《公务员法》对公务员管理的基本要求,为全国各地实施和进一步细化党政领导干部问责制度提供了原则性指导和要求,具有极强的指导意义。
问责事由和责任形式法制化
近年来,问责制度实践中存在的一个主要问题是问责事由和责任形式缺乏合理归类配置和法律原则指引,这就容易造成问责受领导人主观意志和群众集体情绪的影响,产生有失公平和问责随意的不良后果。按责任性质划分,问责事由一般可分为违反职业道德、违法违纪责任和损害政治信任三类。《暂行规定》主要规范了后两种情况。在第五条规定的情形中,决策严重失误,工作失职,管理、监督不力,滥用职权、违反规定用人失察、失误属于违法违纪行为;群体性、突发性事件处置失当体现了损害政治信任。《暂行规定》规范了问责的事由,并科学运用兜底条款涵盖了“其他给国家利益、人民生命财产、公共财产造成重大损失或者恶劣影响等失职行为”,这一规定有利于从制度上不遗漏需要问责的事由。
责任方式是被问责对象应承担不利于自己的各种否定性后果的形式,它不仅具有多样性,而且应该根据责任性质设定。我国许多地方把取消当年评优、评先资格、公开道歉、消除影响、作出书面检查、通报批评、公开谴责、诫勉谈话等作为问责形式,没有区分责任的性质,如取消当年评优、评先资格、诫勉谈话等就不具有责任的性质,并存在一定的随意性。《暂行规定》规范了责任方式,第七条明确规定:“对党政领导干部实行问责的方式分为:责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职。”这一权威性的规定有助于在全国统一责任方式,避免各自为政,随意设定责任形式。同时,《暂行规定》第四条规定:“党政领导干部受到问责,同时需要追究纪律责任的,依照有关规定给予党纪政纪处分;涉嫌犯罪的,移送司法机关依法处理。”对问责的责任方式与法律法规规定的行政责任、刑事责任进行了明确区分,要求分别追究责任,可以有效防止以辞职、免职逃避行政责任、刑事责任的追究,造成问责以轻避重的结果。
问责程序法制化
问责法制化关键在于健全问责程序,使责任追究的启动、运行和落实做到有法可依,让问责活动在阳光下接受人们监督。《暂行规定》第三章详细规定了完整的问责实行程序。具体包括:1、启动程序,即问责事由发现后问责程序的启动阶段,包括问责线索来源和启动建议。《暂行规定》第十二条规定:“对因检举、控告、处理重大事故事件、查办案件、审计或者其他方式发现的党政领导干部应当问责的线索,纪检监察机关按照权限和程序进行调查后,对需要实行问责的,按照干部管理权限向问责决定机关提出问责建议;对在干部监督工作中发现的党政领导干部应当问责的线索,组织人事部门按照权限和程序进行调查后,对需要实行问责的,按照干部管理权限向问责决定机关提出问责建议;”2、调查程序,即有关部门对问责事由进行调查,了解真实情况,分清责任,提出具体问责建议。《暂行规定》第十二条规定了纪检监察部门和组织人事部门在各自的职权范围内进行调查,并根据干部管理权限向问责决定机关提出问责建议。3、处理程序。《暂行规定》对问责决定主体,问责决定文件形式、被问责对象的权利等方面做了明确规定。首先,问责决定机关按照干部管理权限对党政领导干部作出的问责决定,应当经领导班子集体讨论决定;其次,对党政领导干部实行问责,应当制作《党政领导干部问责决定书》,并写明问责事实、问责依据、问责方式、批准机关、生效时间、当事人的申诉期限及受理机关等。作出责令公开道歉决定的,还应当写明公开道歉的方式、范围等;再次,在保障被问责对象的权利方面,《暂行规定》规定:“作出问责决定前,应当听取被问责的党政领导干部的陈述和申辩,并且记录在案;对其合理意见,应当予以采纳。”4、申诉程序。《暂行规定》第二十二条规定：“被问责的党政领导干部对问责决定不服的,可以自接到《党政领导干部问责决定书》之日起15日内,向问责决定机关提出书面申诉。问责决定机关接到书面申诉后,应当在30日内作出申诉处理决定。申诉处理决定应当以书面形式告知申诉人及其所在单位。”
（作者单位：武汉大学）
