进入20世纪九十年代，随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和依法治国基本方略的稳步实施，政府依法行政的要求越来越高，迫切需要建立公职律师队伍，提供专职法律服务。在这一背景下，1993年12月经国务院批复同意的《司法部关于深化律师工作改革的方案》明确规定：“通过试点，逐步在国家机关内部建立为各级政府
进入21世纪，司法部进一步加大了对公职律师试点工作的指导力度。2002年1月司法部发布《关于进一步推动律师工作改革的若干意见》，要求积极开展公职律师的试点，探索建立有中国特色的公职律师制度。同年10月司法部发布《关于开展公职律师试点工作的意见》，对公职律师的任职条件、职责范围、权利义务及管理等方面作规定，并将公职律师的职责扩展到为本级政府或部门行政决策提供法律咨询意见和法律建议，参与本级政府或部门规范性文件的起草、审议和修改工作，代理本级政府或部门参加诉讼、仲裁活动。
在司法部的积极推动下，全国各地公职律师试点工作广泛开展起来。截至目前，除上海、北京外，广东、海南、河南、湖南、浙江、宁夏等省、市、区先后开展了公职律师的试点工作；同时，司法部在中国证监会、全国妇联、全国总工会等6个中央单位也开展了公职律师的试点工作。全国公职律师队伍已达3000余人。实践证明，公职律师队伍在促进政府依法行政、科学决策以及维护社会公共利益等方面发挥着越来越重要的作用，日益成为我国推进法治建设的重要力量。
从试点的情况来看，我国的公职律师制度尚存在以下几个问题：一是公职律师制度的法律地位不明确。2007年10月修订的律师法在附则中仅对军队律师作了特别规定，而没有对公职律师作出相应的规定，导致十多年的公职律师试点工作陷于尴尬的境地。二是缺乏统一协调，各自为政现象突出。司法部先后出台多个指导意见，对全国公职律师试点工作发挥了积极作用。但是，公职律师制度的建立是一个跨部门、跨行业的系统工程，需要协调律师制度、公务员制度、行政机构设置、行政人员编制以及各部门利益冲突等诸多问题。而司法部显然难以单独承担全国公职律师制度的建设工作。由此造成的后果是，对于公职律师的法律定位与人员编制以及政府雇员与聘用制公务员、公职律师组织机构与法制办公室的关系等重要问题无法界定清楚，导致各地公职律师试点缺乏必要的协调和统一，存在各自为政现象。三是由于管理体制所限，制度优势难以体现。按照司法部的要求，公职律师由所在单位管理，司法行政机关负责其资质管理和业务指导。但是，对于是采取集中管理方式（设置专门管理机构）还是分散管理方式（由公职律师服务部门分别管理），司法部没有予以明确（实际上也无法明确），以致发生了公职律师职责不明、管理错位等情况。
根据我国公职律师制度试点的情况，针对公职律师制度存在的问题，并借鉴其他国家和地区实行公职律师制度的成功经验，笔者认为，应当采取以下几项改革措施，以进一步完善我国的公职律师制度。
1.修订法律法规，明确公职律师的法律地位。律师法是规范律师职业的基本法律，理应成为公职律师制度的法律渊源。鉴于公职律师制度的重要作用和长期试点所积累的经验，建议立法机关适时修订律师法对公职律师作出规定，并由国务院制定公职律师管理条例，以明确公职律师的法律地位。
2.扩大适用范围，为建设法治国家奠定坚实基础。依法治国、建设社会主义法治国家，不仅要求政府机关严格依法行政，而且要求企业、事业单位、人民团体等社会组织切实遵守宪法和法律。为此，应当根据公职律师的“公职”性质，扩大公职律师制度的适用范围，即除各级政府及其职能部门外，还应当在财政拨款的事业单位、党派和人民团体实行公职律师制度，以促进这些单位和组织依法办事，为建设法治国家奠定坚实的基础。
3.理顺管理体制，保障公职律师应有的独立性。公职律师虽然具有公职身份，但在本质上仍然是律师，因此应当坚持律师的独立性品格，这也应当成为公职律师管理体制设计的重要原则。有鉴于此，我国对公职律师宜采用集中管理模式，即在县级以上司法行政机关设置公职律师办公室，也可以根据律师法的规定，建立国家出资的公职律师事务所。需要强调的是，应当由上述机构对所辖公职律师的人事关系、组织关系、工资关系进行统一管理，以解除公职律师的后顾之忧，避免其成为服务单位的附庸，使他们能够在执业过程中恪守律师职业道德和执业纪律，进而更好地发挥公职律师制度的作用。
4.进行统筹规划，做好公职律师制度的改革设计。我国的改革实践证明，任何一项改革，如果没有统一的计划以及落实该计划的工作程序或步骤，将难以取得成功。在我国，公职律师制度的全面建立无疑属于司法体制改革的重要范畴。为此，应当考虑将公职律师制度的建立纳入全国司法体制改革的系统工程，由中央司法改革领导小组进行统筹规划，协调相关部委，做好改革设计，从而积极推进该项改革工作，努力建立有中国特色的公职律师制度。
（作者单位：浙江工商大学）
