《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)实施一年多以来,产生了广泛的社会影响,行政机关信息独占和封闭行政的思维正在发生转变,老百姓获取政府信息、维护权益、参与社会管理的积极性逐步提高。然而,受长期以来行政神秘主义惯性的影响,行政机关对条例精神的把握还不到位,公民的知情权、监督权、参与权的实现仍然受到
准确把握“以公开为原则,以不公开为例外”的精神内涵
“以公开为原则,以不公开为例外”是《条例》的精神主旨所在,推行《条例》的重点在公开,而不是例外,尽可能地公开是指导一切信息公开行为的准则。
从政治学角度看,政府信息公开是人民主权理论的体现。作为国家主人的人民,有权监督政府的行为,而监督的前提是知情,藉此才可以主张权利、表达民意;从经济学角度看,既然政府的活动都是在纳税人税金支持下进行的,其间产生的信息就应属于公共品的范畴,全体纳税人都有权获取并加以利用;从法学角度看,政府信息公开是程序公正的体现,它不仅是实体公正的前提和基础,更有着民主、法治、人权与平等的独立价值,是保障行政程序公正的重要制度。正是基于这些共识,各国立法大都确立了一个基本原则:以公开为原则,以不公开为例外。也就是说,行政主体拥有的与其行政管理职能相关的信息,原则上都是应当公开的信息,除非法律有例外的规定。
我国颁布的《条例》虽然没有明文规定“以公开为原则,以不公开为例外”的原则,但正如国务院法制办副主任张穹所作的说明:《条例》在具体条款中贯穿了这样一种精神。
首先,从立法目的看,条例第1条将“保障公民法人和其他组织依法获取政府信息”列于优先位置,其次才是“提高政府工作透明度、促进依法行政”等内容,突出了信息公开、保障公民知情权的首要宗旨。
其次,从公开的范围看,《条例》全面广泛地规定了公开的内容:包括主动公开信息的四个基本要求、各级政府及部门应当重点公开的信息范围;除了主动公开的信息以外,其他所有的政府信息,公民法人或者其他组织都可申请公开;当然,对于行政机关应当主动公开而没有公开的信息,也可以申请公开。在现有的采用正面列举方式规定信息公开范围的国家立法中,我国《条例》的规定是最详细的。
为了防止因信息公开可能导致的对其他重要公共利益的损害,各国的相关立法都规定了例外情形,我国也是如此。美、日等国家是通过列举的方式来界定不予公开的范围的。我国则采取概括的方式:“不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”,信息公开“不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”。
可见,在公开与例外的关系上,公开处于主导地位,例外虽然是必要的,但却是有限度的,例外不应该“淹没”公开的范围,否则,这一制度就丧失了民主、法治、人权、平等的终极价值追求,也就难以称其为信息公开条例。
正确处理信息公开与国家秘密、商业秘密、个人隐私的关系
如何在现实中把握好公开与“例外”的关系?关键是要处理好以下三大关系:即信息公开与国家秘密、商业秘密、个人隐私的关系,这也是落实信息公开制度最大的难点。判定“例外”的标准,一方面要以公共利益为主导进行利益权衡,另一方面,对于可公开可不公开的内容,应当尽可能公开,这也是世界各国政府信息公开的大趋势。
1.正确处理信息公开与国家秘密的关系。
信息公开和国家秘密之间的关系是《条例》所涉及的最主要、最核心的关系。从本质上讲,政府信息公开与保密的价值并不冲突,二者都是为了维护国家安全与利益。国家秘密的界定应严格按照现行保密法律法规规定的主体、权限和程序进行:对于没有保密范围规定依据而定密的,不得作为国家秘密对待;对于事先没有确定密级的,不得作为国家秘密对待;对于没有严格按照国家秘密标志的法定要求进行标识的,也不得作为国家秘密对待。实践中一些行政机关随意宣布某项信息为国家秘密并拒绝公开,是不依法办事、滥用权力的表现。需要注意的是,即便是涉及国家秘密的信息,基于公共利益,也可以在经过法定程序解密并删除涉密内容后予以公开,这正是条例“以公开为原则”精神的体现。
2.正确处理信息公开与商业秘密的关系。
政府信息公开与商业秘密的关系是《条例》涉及的第二类重要关系。依据我国《反不正当竞争法》等法律文件,商业秘密是具有秘密性、价值性和管理性特征的技术信息和经营信息。企业向政府提交的商业秘密属于私人资源,其所有者依然是提交者,应当得到保护。但是,《条例》并没有将涉及商业秘密的政府信息作为绝对不能公开的内容，权利人同意的,可以公开;权利人虽不同意,但不公开可能对公共利益造成重大影响的,也可以公开。如何衡量公共利益与私人利益的大小是界定公开与否的难点,从《条例》的角度,公共利益应当是首先考虑的因素,私人利益只有在符合公共利益或大于公共利益时,才能得到保护;所以应当从有利于尽量扩大公民的参与权和监督权、促进公共健康或环境保护的角度予以考量。比如,不能因为污染企业的商业秘密权而拒绝向公众公开其相关信息,否则,将可能导致公共健康和环境权益的损害。
3.正确处理信息公开与个人隐私的关系。
落实《条例》还要处理好政府信息公开与个人隐私的关系。隐私权是国际社会广泛承认与保护的公民基本权利,《条例》所涉及的隐私是指行政机关掌握的构成个人隐私权的信息。目前,个人隐私权虽然还有待于法律的进一步明确,但实践中判定的标准依然是公共利益与私人利益之间的衡量,这与上述商业秘密公开与否的界定标准相类似。需要强调的是公务人员个人信息的公开问题,建议参照国际通行的做法,确立针对公务人员的“隐私权减损原则”,规定其与职责相关的个人信息不因隐私权而免于公开,因为在这些信息中存在着公共利益,公众有权、也有必要了解的相关信息,这也正是官员财产公示等相关制度存在的理由。(作者单位:中共青岛市委党校)
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