政府规制是行政机关、公共权力依照相关法律和法规,对市场主体进行干预、调控的行为,是经济法治形成的重要保障。政府规制行为在不同经济发展时期会体现出不同的特点。当前,我国正处于社会转型的关键时期。笔者认为,要不断提升政府的规制能力,强化政府规制与经济发展的适应性,就必须努力建设和完善体制机制。
二是要建立和完善促进市场主体自主决策、公平竞争、自我发展的激励机制。政府的基本职能在于为市场主体的公平竞争提供一个良好的制度环境,鼓励和保护竞争,而不在于具体规划和左右市场主体的行为。任何调整性控制都应当以灵活的激励方式而不是僵化的命令方式进行,即经济性法律规范应主要采取激励手段而不是控制手段对经济主体进行引导。这种激励机制要求我们在宏观调控时机和力度的把握上,做到适时适度,有节奏、有步骤地进行政策微调,尽量避免针对经济波动采取过大和过猛的调控措施;要求在市场监管范围和深度的把握上,做到有张有弛,有重点、有区别地进行制度构建,尽快填补经济、技术发展带来的新领域、新行业的监管漏洞;要求在放松传统行政管制的同时,适应市场经济发展需要,鼓励公用事业部门和自然垄断行业提高服务效率、降低服务价格、提升服务质量。
三是要建立和完善规制行为合法、公正、透明的监督机制。政府规制的过程是行使公权力的过程,较容易产生行政性垄断和权力寻租。政府有着广泛的规制权力,一旦政府规制主体与其规制下的企业结成利益共同体,相关企业就会凭借公权力的支持,取得垄断地位,谋取垄断利益,此时,公权力主体兼具行业经营与政府规制的双重身份,已不能平等地对待所有市场主体,而成为部分群体利益甚至私人利益的代言人,从而限制竞争、侵害公众利益、损害公共福利。从权力来源上看,政府规制权力来源于公民和市场主体的授予,政府与公民、市场主体之间的关系类似于委托、代理关系,政府的规制行为应向其授权主体负责,受其监督。基于此,经济法治所保障的市场主体的经济权利,也是一项民主权利,它保证公民有从事经济活动的自由,也赋予市场主体建议、参与、监督政府行为的权利。因此,我们的法律在授予行政主体的规制权力时,不仅应当明确规制者的权力、权限,尽量缩小政府规制行为的自由裁量权,还应当从高效便民的原则出发,详细规定规制行为的程序,使规制行为公开、透明,增强政府规制的可预测性;同时,我们还应健全市场主体的利益表达机制和权利保障机制,以便它们能最大限度地发挥批评、监督的作用。只有政府规制行为合法、公正、透明,才能最大限度地保障民众的信赖利益,才能使政府规制更具有公信力、执行力。
四是要建立和完善提高规制效率、降低规制成本的政府绩效评价机制。政府规制的目标之一是提高社会福利水平,但是缺乏约束的规制行为往往会导致规制机构的膨胀、规制效率的低下,以及规制主体之间权力分散、职能交叉、重复管理、协调困难等问题。对此,应当建立政府规制的绩效评价机制,以政府规制行为是否达到法律效果、经济效果与社会效果的统一作为评价规制主体工作的标准,增强规制主体自觉降低权力运行成本的内在驱动力。这不仅能够提高政府规制行为的效率,还会因为民众与政府之间的交流更加通畅而获取潜在的民主收益。
五是要完善惩处滥用政府规制权力的责任追究机制。由于规制行为具有强制性,规制主体极易成为经济领域的“合法”垄断者,这样,公权力就会偏离社会公共利益的目标而变成谋求私利的手段。对于公权力而言,应严格遵守“法不授权即禁止”,有权力必有责任的原则。因此,建立健全监督和约束政府规制决策的失误问责机制、规制决策执行的过错追究机制、规制执行效果的定期评价机制至关重要。这有利于保证权责统一的原则不动摇,有利于从根本上保证政府行为服务于人民利益的基本属性不改变。
改革开放以来,我国的经济立法飞速发展,特别是加入WTO之后,我国经济立法逐渐与国际接轨,无论是从内容上还是立法技术上都日趋成熟。这些经济法律规范是调整政府和市场、处理经济主体权利和政府公共权力关系的根本依据,也为建立完善政府规制的上述机制提供了良好的制度条件。应该强调的是,我们在建立健全上述机制的同时,还应该继续探索和完善政府规制的方式方法,形成一种政府合法合理行政、行业协会自律自治、公众积极参与和监督、市场主体公平有序竞争、各方利益协调发展、社会福利不断提高的市场经济发展样态。
(作者单位:黑龙江大学法学院;此文是由作者主持的司法部法治与法学理论建设青年项目(08SFB3003)的阶段性成果)
 |
