中国：用行动告诉哥本哈根

序

2009年12月7日，190多个国家的代表齐聚丹麦哥本哈根，参加《联合国气候变化框架公约》（以下简称《框架公约》）第15次缔约方会议，以及第5次《京都议定书》(以下简称《议定书》)缔约方会议。代表们将在12天的时

气候变化无国界，对抗全球变暖，从根本上大幅削减温室气体的排放，需要各国共同行动。《联合国气候变化框架公约》秘书处执行秘书德博埃尔在哥本哈根会议前就曾表示：“我们已没有时间可以浪费，为了达成一个明确统一的新协议，各国需要拿出合作与妥协的精神。”事实上，中国早在1990年就参加了《框架公约》的谈判，并且是第一批签署《框架公约》的国家，也是最早批准《议定书》的国家之一。中国政府始终认为，节能减排是世界的需要，也是中国自身发展的需要，因此，从为人类负责、对国民负责的高度，中国承诺不重复发达国家高能耗、高排放、高污染的“高碳”发展老路，并克服种种困难，积极寻求减低碳排放、发展低碳经济之路。客观地看，在应对气候问题方面，中国用行动表现出了最大的合作诚意。

回顾过去：中国付出了极大的努力

科学数据表明，自1750年开始至今，大气中80%的温室气体是由发达国家造成的，为此，《框架公约》本着“共同但有区别的责任”原则，要求发达国家承担强制性减排目标，发展中国家只需要进行自主的减排行动，因此中国并不需要承担具体的减排义务。但中国政府始终把减排看作影响未来发展的关键问题，不仅把减排问题提升到了国家战略的高度，更为减排行动制定了综合性的措施与办法。

在战略层面，党中央不仅提出了新的发展观，而且把应对气候问题纳入到了建设生态文明的系统工作之中，并将生态文明提升到与物质文明、精神文明、政治文明同等的高度，把应对气候问题纳入到构建和谐社会与和谐世界的总体战略之中。

在2003年召开的党的十六届三中全会上，中央明确提出要“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，科学发展观的提出将生态环境问题融入到了我国的总体发展理念之中。2004年，十六届四中全会提出建设“社会主义和谐社会”新蓝图。2005年，胡锦涛在联合国成立60周年首脑会议上发表的《努力建设持久和平、共同繁荣的和谐世界》的讲话，向全世界表达了中国特有的和谐世界观。同年，十六届五中全会把走新工业化道路、建设社会主义新农村、大力发展循环经济，作为了构建和谐世界的战略安排。

在2007年召开的党的十七大会议上，胡锦涛总书记提出要“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”，进一步将生态环境问题提升为全党、全国的重要战略目标。十七大还指出了解决我国新阶段资源环境问题的发展路线,即,建设资源节约、环境友好型社会。报告指出，“必须把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置，落实到每个单位、每个家庭。”

在今年9月召开的联合国气候变化峰会上，胡锦涛总书记发表了题为《携手应对气候变化挑战》的讲话，他在讲话中表示：“中国愿同各国携手努力，共同为子孙后代创造更加美好的未来！”

在以上战略思想的指导下，通过建立相应的机构，制定有关政策，中国不仅在国内实施了具体可行的减排措施，还积极参与到应对气候变化的国际谈判当中，将和平、发展、合作的理念真正落到了实处。

早在1990年，中国政府就派出代表团参加了《框架公约》的谈判，并在1992年签署了《框架公约》，1993年全国人大常委会批准了《框架公约》。1998年，中国签署并在2002年批准了《议定书》。

2006年3月，我国的“十一五”规划纲要提出了两个主要约束性指标，即：到2010年单位GDP能耗比2005年降低20%、主要污染物排放总量减少10%。

在2007年公布的《中国应对气候变化国家方案》中，我国政府向国内外郑重提出了中期减排目标：截至2010年，仅通过传统能源转化为新能源一个措施，中国5年内可以节省能源6.2亿吨标准煤，相当于少排放15亿吨二氧化碳（CO2）。而根据《议定书》的要求，发达国家在2012年前减排CO2的总量也只有50亿吨。

2008年10月，我国发表了《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书，全面介绍了气候变化对中国的影响、中国减缓和适应气候变化的政策与行动，以及中国对此进行的体制机制建设。

今年5月，中国政府公布了“落实巴厘路线图”的文件，阐述了中国关于哥本哈根会议落实巴厘路线图的立场和主张，表明了中国推动哥本哈根会议取得积极成果的意愿和决心。9月,胡锦涛主席在联合国气候变化峰会上，提出了中国今后应对气候变化的具体措施：一是加强节能、提高能效，争取到2020年单位GDP的CO2排放比2005年有显著的下降；二是大力发展可再生能源和核能，争取2020年非化石能源占一次能源消费的比重达到15%左右；三是大力增加森林碳汇，争取到2020年森林面积比2005年增加4000万公顷,森林蓄积量比2005年增加13亿立方米；四是大力发展绿色经济，积极发展低碳经济和循环经济，研发和推广气候友好技术。

相关法律制度的完善也为碳减排工作提供了有效的支持。1978年修订的《中华人民共和国宪法》就规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。”这是新中国历史上第一次在宪法中对环境保护作出明确规定。1979年颁布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》，促使我国的环境保护工作进入法治阶段。到20世纪90年代，我国环境与资源保护法律法规初具规模，涵盖水污染、大气污染、海洋污染、固体废物污染等诸多领域，对环境保护、污染治理发挥了重要的指导作用。今年8月，继制订《可再生能源法》、《循环经济促进法》后，十一届全国人大常委会又高票通过了关于积极应对气候变化的决议。

在党和政府的高度重视下，我国在降低碳排放工作方面取得了重要的进展。根据国家发改委发布的《中国应对气候变化的政策与行为――2009年度报告》,我国在1990年至2005年间,单位GDP能耗已经下降了47%。“十一五”前三年，我国单位GDP能耗累计降低了10.1%，今年上半年又下降了3.35%，预计明年底有望完成“十一五”期间单位GDP能耗降低两成的约束性指标。如果完成这一指标,意味着“十一五”期间我国将节省6.2亿吨标准煤，并至少减少排放CO215亿吨。

为实现上述指标，我国做出了很大的努力。比如，相继淘汰了一大批炼铁、炼钢、水泥、焦炭等行业的落后产能，关停了一批小火电机组；同时还解决了一大批相关企业转产、职工就业的问题；通过积极发展可再生能源，我国可再生能源消费占一次能源的比重已经从2005年的7.5%提高到目前的将近9%；此外，中国的森林覆盖率也从18.2%提高到了20%。即使是面对国际金融危机的冲击，我国政府也没有放松对节能减排的努力，在中央新增的4万亿投资当中，与气候变化、环境保护以及生态建设方面相关的投资就达到了5800亿元,专门用于环保的是2000亿元。

面向未来：中国作出了积极的承诺

11月26日，中国外交部发言人秦刚宣布，国务院总理温家宝将出席哥本哈根气候变化大会。此前一天，温家宝主持召开国务院常务会议，会议决定，到 2020 年，我国单位GDP的CO2排放比2005年下降40%―45%，作为约束性指标纳入国民经济和社会发展中长期规划，并制定相应的国内统计、监测、考核办法。这一减排目标远高于美国白宫之前一天所提出的17%的减排承诺。会议指出：“这是我国根据国情采取的自主行动，是我国为全球应对气候变化做出的巨大努力”。国家发改委副主任解振华表示，中国正在采取多项措施，以保障这个数字到2020年能够实现。解振华特别强调，作为发展中国家，我国面临人口众多，经济发展水平相对较低等问题。同时，工业化、城镇化的步伐始终没有停止。这就意味着我国控制温室气体排放的努力面临巨大压力和特殊困难。即便如此，解振华表示，中国减排的承诺不会改变。

西方媒体普遍把中国在哥本哈根会议前夕作出的这一承诺，看作是中国为对抗全球变暖而作出的贡献之一。世界自然基金会全球气候项目负责人基姆・卡斯滕森表示：“中国宣布这一碳减排目标是个极受欢迎的消息。”绿色和平组织中国分部气候与能源项目经理杨爱伦认为：“这个数字的真正意义在于，中国希望努力以低碳方式发展经济。”联合国气候变化框架公约秘书处发言人约翰・海伊说：“这将大大增强人们的信心”。

中国政府始终认为，节能减排是中国自身发展的需要。在今年9月召开的联合国气候变化峰会上，胡锦涛总书记在题为《携手应对气候变化挑战》的讲话中就表示：“中国从对本国人民和世界人民负责任的高度，充分认识到应对气候变化的重要性和紧迫性，已经并将继续坚定不移为应对气候变化做出切实努力……”因此，中国做出的碳减排行动，并不是由于其他国家率先采取行动、承诺降低排放，而是建立在对人类负责、对国民负责的基础之上的。

不可否认，伴随着经济起飞、工业化进程的加快，中国近年的碳排放量有所增加。2000年―2008年，中国能源消费年均增速达9.1%，其中煤、石油等化石能源占能源消费比重的90%，能源消耗占世界总量的1/4，CO2排放占世界总量的1/3。中国现在有8亿千瓦的装机容量，煤炭为燃料的电站比重约占70%以上。而能源、汽车、钢铁、交通、化工、建材等六大高耗能产业的快速发展，更在一定程度上使得中国成为了“高碳经济”的代表。

然而客观地看，目前的气候变化实际是由发达工业化国家历史上累积的碳排放造成的。发达国家从工业革命到 1950 年间排放的CO2量，占到了全球累计排放量的95%；1950年―2000年，发达国家的碳排放量占到了全球的77%。回顾我国的经济发展历程，中国在历史上的CO2排放量是很低的。1904年―2004年的一百年间，中国的CO2排放量只占全球的8%；1950年―2002年，排放量也只占全球的9%。中国的人均排放量也不高，根据2004年的国际统计资料，中国人均排放CO2是3.6吨，只有世界人均值的87%左右。这个数字也是发达国家人均的1/3，仅接近于美国的1/5。再则，中国的经济增长对CO2排放量的弹性系数很小，世界的弹性系数是0.6，中国只有0.38左右，这说明中国的经济发展所增加的CO2排放量较小。

从发展阶段来看，中国正处于工业化、城镇化过程当中，温室气体排放增长较快难以避免。而最近15年，早已完成工业化、现代化的发达国家的温室气体排放总量仍在1990年的基础上增长了11%。此外，中国的出口产品由发达国家进行消费，其温室气体排放量却由中国买单，这大体占中国排放总量的14.5%―24%左右。也就是说，在中国的 CO2 排放总量当中，为别人“买单”的部分就占了近两成。

虽然依据《框架公约》“共同但有区别的责任”原则，中国并不需要承担具体的减排义务,而且如上分析，中国的人均排放、历史排放都较低,但中国政府仍然高度重视应对气候变化，积极寻求减低碳排放、发展低碳经济之路，并承诺不重复发达国家高能耗、高排放、高污染的“高碳”发展老路。

今年10月，国家发改委副主任解振华透露，中国降低碳排放强度的具体指标将被写入“十二五”发展规划纲要。这意味着，“十二五”期间我国的碳减排目标将会更高，减排力度也会更大。

在11月25日由温家宝主持召开的国务院常务会议上，除了做出2020年我国碳排放强度下降40%―45%承诺，会议还决定，通过大力发展可再生能源、积极推进核电建设等行动，到2020年我国非化石能源占一次能源消费的比重达到15%左右；通过植树造林和加强森林管理，森林面积比2005年增加4000万公顷，森林蓄积量比2005年增加13亿立方米。

此次会议还要求，要把应对气候变化作为国家经济社会发展的重大战略。加强对节能、提高能效、洁净煤、可再生能源、先进核能、碳捕集利用与封存等低碳和零碳技术的研发和产业化投入，加快建设以低碳为特征的工业、建筑和交通体系。制定配套的法律法规和标准，完善财政、税收、价格、金融等政策措施，健全管理体系和监督实施机制。加强国际合作，有效引进、消化、吸收国外先进的低碳和气候友好技术，提高我国应对气候变化的能力。增强全社会应对气候变化的意识，加快形成低碳绿色的生活方式和消费模式。

一系列详细的规划说明，中国的承诺不是空话，而是积极的行动！

科学发展：走一条中国特色的低碳经济之路

今年8月，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议时强调，要培育以低碳排放为特征的新的经济增长点，加快建设以低碳排放为特征的工业、建筑、交通体系，开展低碳经济试点示范。

国家发改委副主任解振华在多个场合表示，要从我国国情和实际出发开展低碳经济试点示范，试行碳排放强度考核制度，探索控制温室气体排放的体制机制，在特定区域或行业内探索性开展碳排放交易。

世界绝大多数国家目前已达成共识：以降低温室气体排放为目标的低碳经济是解决当前气候变化问题的有效方式。回顾近半年来国际上的各项重大会议，今年11月14日闭幕的APEC会议、11月7日闭幕的20国集团（G20）财长和央行行长会议、10月30日闭幕的欧盟首脑会议、10月18日闭幕的主要经济体论坛、9月25日闭幕的二十国集团（G20）第三次金融峰会、7月28日闭幕的首轮中美战略与经济对话、7月8日闭幕的八国集团(G8)峰会等，不难发现，这些会议无一例外都将发展低碳经济作为了最重要的议题之一。

事实上，中国正在探索构建自己的碳市场。2008年，北京环境交易所、上海能源环境交易所、天津排放权交易所的相继建立便是迈出的一小步。今年3月28日，湖北环境资源交易所在武汉成立；8月16日，昆明环境能源交易所正式挂牌成立。虽然这些交易所都只是企业行为，还只能从事清洁发展机制（CDM）下的碳交易，但他们正在尝试涉足自愿减排碳市场。

总体来看，中国正在通过各方面的不断努力，大踏步向低碳经济迈进。但必须看到，与发达国家相比，中国发展低碳经济的基础还较为薄弱。比如，以重化工业为特征的产业结构，造成了我国资源消耗强度大，低碳产业比重低的现实；作为后发工业化国家，我国在碳减排技术领域落后于发达国家，并因缺乏自主知识产权而容易受制于人；在碳交易市场，我国所占的份额还很小，没有碳交易定价权，相关的碳交易金融衍生品极度缺乏。根据世界银行的统计，2008年全球碳市场交易额已达1264亿美元，而中国清洁发展机制的交易额只有约54亿美元（按交易量占比估算），只占全球市场的4.27%。同样代表一吨CO2减排额的EUA的价格，在2008年8月价差达到10欧元，即使因为金融危机两者的价差缩小，目前两者2012年到期的期货价格还有3欧元―5欧元的价差。按我国2008年所占碳市场的份额粗略计算，我国光因价差（按10欧元计算），一年中便有约33亿欧元的碳资产流失了。

展望未来，针对低碳经济发展中表现出来的上述薄弱环节，我国还需要在以下方面做出努力：

从微观企业的角度来看，企业必须以“低碳”为先导进行技术创新，否则在低碳经济的大环境中将会失去竞争力。目前，发达国家的一些大型企业已开始全球扩张，进行低碳技术改造，以期抢占全球低碳经济市场。在此背景下，中国的技术二元结构对中国企业发展低碳经济存在一定的影响：我国很多国有大型企业所采用的低碳技术已达到世界先进水平，但这些低碳技术并没有大规模地在本行业内得以扩散，尤其是广大中小企业采用的技术往往远远落后于大企业。因此，未来我国要尽快推进低碳技术在中小企业的应用，帮助企业进入低碳经济轨道。

从产业链的角度来看，需要打造新的低碳产业链，使价值分布向低碳技术环节倾斜。目前我国产业链的价值分布是向资源型企业倾斜的，低碳经济的发展将改变这一分布，即向掌握低碳经济核心技术的环节和链条倾斜，改善“高碳经济发展模式”下的产业链条与产业结构。首先是缩短能源、汽车、钢铁、交通、化工、建材等高碳产业所引申出来的产业链条，把这些产业的上、下游产业“低碳化”(或降低其创造的单位GDP的碳强度)；其次是调整高碳产业结构，逐步降低高碳产业特别是“重化工业”在整个国民经济中的比重，推进产业和产品向利润曲线两端延伸：向前端延伸，从生态设计入手形成自主知识产权；向后端延伸，形成品牌与销售网络，提高核心竞争力，最终使国民经济的产业结构逐步趋向低碳经济的标准。

从区域的角度来看，要发展低碳工业园，开拓低碳经济示范、试点区域。2008年初，世界自然基金会以上海和保定两市为试点推出“低碳城市”发展示范项目，希望从中总结出可行模式，陆续向全国推广，这是一个良好的开端。今后可以考虑按照不同地区和部门的特点选择试点区。比如，在东部和西部地区各选择低碳经济试点区，通过相关政策吸引研发及高端制造业投资，改造或淘汰高能耗、高污染产业。也可以在电力、交通、建筑、冶金、化工、石化等高能耗、高污染行业率先试点，通过低碳技术的引入和改造，使之成为探索低碳经济发展的重点领域。

从国际贸易的角度来看，要鼓励低碳产品贸易、低碳技术贸易，但要反对以发展低碳经济为由而设置的各种“绿色壁垒”。发达国家在支持和鼓励低碳经济发展的同时，也会通过主导国际节能环保标准的制定，来迫使发展中国家以高昂代价进口其技术装备，限制和阻碍发展中国家的产品输出。对此，世界各国应共同协调贸易政策与标准，建立起新的促进低碳经济发展、防范绿色壁垒的贸易体系。

从国际金融的角度来看，要推进全球碳交易市场的发展。历史经验已经表明，如果没有市场机制的引入，仅仅通过企业和个人的自愿或强制行为是无法达到减排目标的。碳交易市场从资本的层面入手，通过划分环境容量，对温室气体排放权进行定义，延伸出碳资产这一新型的资本类型，而碳市场的存在则为碳资产的定价和流通创造了条件。碳交易将金融资本和实体经济联通起来，通过金融资本的力量引导实体经济的发展，因此它本质上是发展低碳经济的动力机制和运行机制，是虚拟经济与实体经济的有机结合，代表了未来世界经济的发展方向。

表二：“十一五”以来我国单位GDP能耗降低情况

图一：不同行业占全球人为温室气体排放量比重（2004年）

质量管理机构、法律咨询服务机构、信息和分析机构、学术机构、数据库、开发代理机构

图二：碳市场的参与者与产品 

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低碳经济虽然以低能耗、低排放、低污染的低碳技术为特征,但低碳技术及其实施活动还不能被称为低碳经济形态。低碳经济起码要有与之相匹配的运行机制,因此此次哥本哈根会议的一个重要内容是关于如何构建低碳经济发展的运行机制、政策体系、制度体系等方面的问题。从当前发达国家特别是欧盟的情况来看,低碳经济的运行机制依然是基于《议定书》设计的三种机制。

《议定书》首先规定了《框架公约》附件一国家,即发达国家和经济转型国家的“量化减排指标”,这就使排放量和排放权成为了“稀缺商品”,可以进入“配额市场”进行交易。然后《议定书》又设立了三种借助“市场”运行的“遵约机制”:排放交易(ET)、联合履行机制(JI)和清洁发展机制(CDM)。

排放交易(ET)是附件一国家间的遵约机制,这些国家可以将其超额完成的减排义务指标,以贸易的方式转让给另一未完成减排义务的附件一国家,并扣减转让方分配到的减排数量单位(AAU),以实现其减排承诺;联合履行机制(JI)也是附件一国家间的遵约机制,附件一国家间通过项目合作,所实现的减排单位(ERU)可以转让给另一附件一国家,同时扣减转让方分配数量配额的相应额度。

清洁发展机制(CDM)发生在附件一国家与非附件一国家(发展中国家)之间，是指允许附件一国家的投资者从其在非附件一国家实施的并有利于非附件一国家可持续发展的减排项目中获取核证减排量(CER)。即，附件一国家提供资金、技术,帮助非附件一国家减排,而减排量在经过国际机构核证后,可用于抵减发达国家承诺的约束性义务。

从这三种机制的设计可以看出,《议定书》把碳排放额度作为了一种商品,它可以在各国间交易转让。某个国家想要出售这一商品,就必须想办法让自己的减排额度能够有所剩余,剩余的排放额度便成为了交易的对象,这就如同在实体经济中,人们在满足自身需求之外,将剩余的产品进行交换一样。获得剩余碳排放额度的最终手段是采取低碳技术，低碳技术的创新与进步则需要借助市场的激励作用来实现。

发展低碳经济已成为具有全球共识的选择。2003年,英国政府发布了能源白皮书《我们能源的未来:创建低碳经济》,首次明确提出“低碳经济”(Low Car bon Economy)一词,该白皮书指出,英国将在2050年将其温室气体排放量在1990年的水平上减排60%,从根本上把英国变成一个低碳经济的国家。2007年7月,美国参议院提出了《低碳经济法案》,表明低碳经济的发展道路将成为美国未来的重要战略选择。日本、欧盟也都以不同方式制订了发展低碳经济的路线。在此背景之下,转变经济发展模式,从传统的高碳经济向低能耗、低排放、低污染的模式转型逐渐被世界各国提上议事日程。