刘红尘摄
2002年1月24日上午，天津市高级人民法院行政审判庭内，天津市奕友机动车服务公司诉天津市交管局“非法行政处罚”一案公开审理。中央电视台、新华社等多家媒体记者旁听了此案。而就在半个月前的2001年12月19日，这些记者同样在天津市第一中级人民法院旁听了该公司诉天津市交管局南开支队“行政不作为”一案的公开审理过程。这究竟是怎样的一起行政官司，竟引来这么多媒体的密切关注？
现在，“学开车、拿驾照”已成为一种时尚。然而，许多驾驶员和机动车主却抱怨：“在天津，驾照的注册和年检难！机动车的注册和年检难！”
据了解，在天津，对于没有正式单位或虽有单位却已下岗者，想学车、买车、开车，必须先找一家为机动车服务的中介公司注册落户。成立于1996年的天津市奕友机动车服务公司就是这样一家公司，代理机动车主、驾驶员办理机动车和驾驶员的注册落户、检验、审验手续。在天津市，像奕友这样的公司曾经有上百家。
但是，1999年7月天津市公安局出台了津公交（1999）444号文件《关于加强机动车及机动车驾驶员中介服务单位管理的通告》（以下简称《通告》），规定中介公司所代办的驾照的年检和新驾驶员的注册以及车辆的注册、年检都必须向交管局的宣教处提出申请并获批准后方能办理。这一《通告》的出台致使天津市原有的百余家机动车中介服务公司纷纷关门。
2001年11月4日，天津《今晚报》刊登了交管局车管所干部刘玉宁的文章《首先要简化手续》。该文说：“早在几年前，国家为了鼓励个人买车出台了一系列新政策，那时上照也方便，管理得也不错。不知为什么，这几年车辆管理又繁琐起来，验一次车如同过一次关，没有一个星期跑不完手续……”
2001年12月10日中央电视台“焦点访谈”播出的节目《没谱的车检》，记者的暗访镜头充分揭露了天津车辆年检中的黑幕。
就在天津各汽车中介服务公司纷纷倒闭之时，却有一家中介公司的发展如日中天。这家叫做天津市通达机动车服务公司的中介单位不仅在办理各种手续时一路绿灯，有时甚至“代替”国家行政部门行使权力。
2001年6月29日，北京的一家媒体就以《天津车险引出交管问题》为题报道过这家公司垄断车辆保险的情况。该报记者以一名车主的身份暗访了保险公司和通达公司。保险公司车险部的一位经理说，“从今年3月份以来，车检必须得有通达公司的一张卡片，没有这张卡片是不行的，除非你不想有市场。”而通达公司则这样回答：“我们是在帮助保险公司规范市场，避免保险市场的混乱。”
一家机动车中介服务公司，有什么权利或义务“规范”保险市场？这篇文章的结尾一语道破天机：“通达公司如此规范保险市场的真正动力来自于巨额保险代办费，每年可达到几千万元……”
2000年12月21日，天津《每日新报》刊登的一篇题为《出现假中介坑苦驾驶员落户一定到合法机构》的文章说：“……交管局曾多次清理，但仍有骗取车主和驾驶员交费落户的‘中介’，致使车主不能按时年检、年审而受骗，有车不能上路、有证不能驾驶。为此交管部门再次重申：驾驶员和机动车主应选择持有交管部门核发许可证的中介机构落户，以免上当。”这篇文章的下面，刊登了通达公司及其14个分公司的地址和电话。令人奇怪的是，通达所有分公司地址竟是天津市交管局所属的各区支队。
1999年以前，奕友公司和天津交管局下属南开支队有合作协议，但从通达公司成立后，南开支队开始不履行登记落户职责。1999年3月奕友公司向法院提起行政诉讼，后南开支队当庭书面承诺履责，在法庭的动员下，奕友撤诉。
1999年7月，天津市公安局444号文件《通告》出台，规定“进车进人必须申请指标”，南开支队又以“申请指标”为由限制奕友公司的经营活动。
2001年5月10日，奕友公司以南开支队“停办机动车及驾驶员登记落户”为由向南开区法院起诉后，南开支队向奕友公司下达了1份《违反道路交通安全责任制限期整改通知书》。奕友公司虽然提出了整改意见，但是南开支队于5月25日还是作出了暂停奕友公司办理机动车及驾驶员登记落户手续。后来，南开区法院判处奕友公司败诉，在随后的上诉中，奕友公司的上诉请求又被驳回。奕友公司因此于2001年7月19日以非法行政处罚为由，向天津市第一中级人民法院提起了行政诉讼，将天津市公安交管局告上了法庭。
2001年12月19日，天津市第一中级人民法院对“南开支队不作为”案进行了公开审理。南开支队认为，5月25日的“通知”只是一种管理措施，并不是行政处罚。其次，原告单位违章次数超过规定数，因此于2001年5月再次下达“限期整改通知书”，可是原告始终没有整改措施。另外，南开支队作出整改通知是根据天津市公安局的《通告》，这是经过天津市政府批准的文件。
针对南开支队的说法，奕友公司的代理人指出：南开支队所称《行政处罚法》不包括“通知”这种形式，其实质是超越职权，属于典型的违法行政行为；第二，被告所说没有整改措施并没有证据证明，而且所称的法人名称也不是原告的名称；另外，南开支队坚持其所依据的《通告》是天津市政府批准的，但是从始至终却拿不出相应的证据。
当天，天津市第一中级人民法院驳回了奕友公司的诉讼请求。奕友遂上诉至天津市高级人民法院。
那么，本案中作为被告的公安交通管理部门被诉的具体行政行为到底有没有法律依据？有关专家对此发表了意见。
郭超然（中国法学会理事、教授）：被告所下达的暂停办理手续的通知在实体处理和程序使用上与法律规定不相符，我国行政处罚法中并没有这样一个处罚种类。被告的这个行政处罚依据是天津市公安局的《通告》，按照行政处罚法的规定，这样一个规范性的文件不能设定行政处罚。而且没有正式的行政处罚决定书，更没有依法告知原告应该享有的行政复议和行政诉讼权力。而被告超越职权，对原告的中介服务进行越权管理更是错误的。
本案中被告所实施的行政处罚依据的是无立法权的行政机关即天津市公安局和被告自己制定的《通告》、《关于加强中介服务单位管理的通知》，上述规范性文件因为违反了中华人民共和国行政处罚法等有关法律的规定，因而是无效的。而天津市一中院依据公安交通管理局（1999）765号《关于加强中介服务单位管理的通知》、（1999）444号《通告》作出判决，这等于是以被告自身的规定认定被告的行为正确，这在法律上是站不住脚的。
周清华（中国行为法学会秘书长、重大疑难案件研究中心主任）：
《中华人民共和国道路交通管理条理》中规定的处罚种类，如吊扣驾驶证，其处罚期限从1个月到12个月，均有明确的规定。而被上诉人对上诉人实施的“暂停办理机动车及机动车驾驶员登记落户手续”这一行政处罚中，暂停的期限是多长，是几个月，还是几年？没有明确规定。
上诉人作为中介服务机构，是为他人的机动车及机动车驾驶员代为办理登记落户手续的，如果上诉人违反了天津市政府规定的交通安全责任制，对上诉人实施行政处罚也只能是罚款。即便是被上诉人要实施其自身设定的暂停种类的行政处罚，也只能是暂停上诉人办理机动车及机动车驾驶员登记落户手续的资格才对，而不是暂停上诉人办理机动车及机动车驾驶员登记落户手续。
编后这起普通的行政诉讼官司，之所以引人关注，在于其凸显出了一些令人深思的深层问题。这就是长期以来，一些政府部门在依法行政理念与制度方面的缺损，以及藐视规则、越权干涉、特权思想、长官意志等与市场经济运行秩序不相适应乃至严重背离和冲突的观念和行径。
可以说，这一切，都是在缺乏有效监督的情形下发生的。说白了，就是我们对于权力的监督出现了真空，使其产生了异化。
针对加入WTO后公安工作面临的新形势，公安部部长贾春旺近日指出，各级公安机关要全面清理现行的公安行政审批事项。特别是对缺乏法律依据的行政审批项目和不符合WTO运行规则、不符合社会主义市场经济要求的审批事项。对不属于不应当由公安机关直接管理，由市场调节、由中介机构提供服务的项目，公安机关要坚决退出。
对于这种倡导和要求，我们希望所有行政执法部门都能自检不足，正视沉疴，真正做到依法行政。我们更希望对于权力真正有效的监督机制尽快建立起来。我们也愿天津这起“非法行政处罚”诉讼案能以一种更加倡明更据法理精神以及良好社会示范效应的宣判作结。
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