腐败已经成为世界各国经济和社会发展的毒瘤，反腐败已成为世界各国关注的焦点，同时也是一个世界性的难题。20世纪90年代以来，各国政府越来越关注腐败问题，并且就治理腐败是一个国家的系统工程达成共识。如何建立一个廉洁国家，作为同一问题的另一个方面，也引起广泛的关注和研究。建设国家廉洁体系的最终目标，就是要使腐败行为承担高风险而得到低回报。正因为这样，该体系的设置应该考虑到预防腐败在先，而不是依靠事后的惩罚。就反腐败的系统工程，或者说就一个国家建立廉洁体系而言，世界各国成功的战略选择是可资我们借鉴的。
政府理应代表人民的公共利益，可它为什么会做出与人民的公共利益相悖的行为呢﹖政府腐败的动因是多种多样的，这里主要讨论两个因素：政府规模、政府收入与政府履行职责所需开支的差距。
——政府规模。政府的运转要花大量的财力和物力。政府合法的行政支出包括政府机构的日常支出?工资额、办公经费?和资本性支出（购买小汽车、修建办公楼等）。平均工资处于一定水平时，工资的支出随人员规模的增加而增加。人员规模增大后，小汽车、办公楼的数量和办公经费也得增加。随着政府人员规模的扩大，政府人员间的关系也将越来越复杂，又有必要增加管理协调人员，导致政府管理成本增加：为预防腐败，又有必要增加监督机构和人员，导致监督成本增加。
政府的行政开支是随政府规模的扩大而增加的。如果政府收入小于当前政府规模状态下的开支，则政府难以正常运转。解决的方法有三种：一是裁减人员，减少开支，这样将影响部分政府官员的利益。二是降低每个政府官员的待遇，这种方法与全体政府官员的利益相悖。三是减少合理的公共事业开支用作政府支出，这本身就是一种腐败行为，但因为前两种方法都不利于政府官员，所以，第三种方法成了首选。政府开支与其收入的矛盾越突出，公共事业开支被转作政府支出的可能就越大。政府规模越大，开支越大，对政府腐败的推动作用越明显。
在挪用公共事业开支仍不能满足政府支出的情况下，政府往往还会想其他办法“创收”。因为政府是公共权力的执行者，具有合法的强制权力，因而可能打着群众利益的幌子，制定出一些收费政策，或者以政府的名义，设置一些标准来“寻租”，如发放资格证、特许经营证等，从中收取费用。实际上，政府不论采取何种形式“创收”，都离不开公共权力的运用，这无疑是一种腐败行为。结果是政府开支越大，“创收”的动力越大，越容易增加政府腐败程度。
——政府收入与政府履行职责所需开支的差距。政府是进行公共建设和公共管理的主体，公共建设和公共管理所需的费用，理论上讲，来源于政府税收和一些合理的行政收费。公众的要求、上级政府的压力会推动政府在公共建设方面增加自己的职责，从而增加公共建设和公共管理开支。
假设政府的合法收入不变，当政府履行职责所需费用大于合法收入时政府要么减少其工作量（这将影响到政府的政绩，一些政府因而弄虚作假），要么想办法增加收入（这将导致政府寻租、乱收费等）。不论出现哪种情况，政府腐败行为都可能产生。政府职责越多，政府腐败的动力越强。
根据国际组织和世界有关专家研究表明，政府的职能越多，即政府在这个国家里管理的事务越多，则在这个国家里，腐败的机会就会越多。尤其是在某些发展中国家和经济转型的国家里，已经呈现出了系统性和制度性腐败。为此，廉洁的政府体系指标之一就是建立有限的政府，而不是全能的政府。具体说来，就是在政府作用与市场、企业以及社会作用的关系上，找到一个合理的界限。一般认为，市场经济国家，其政府最为基本的职能有：维护主权和领土的完整；制定和实施法律，维持社会基本秩序；界定产权，保护产权；监督合同的执行，维系本国货币的价值等。而政府对市场领域失灵的干预具有的职能为：提供公共物品；保持宏观经济稳定；使经济外部性内在化；限制垄断；调节收入和财富分配等。就宏观而言，理想的模式就是“小政府、大社会”。政府的职能不在于多，而在于能够有效地发挥作用。
有限政府的目标就是根据本国的国情，在妥恰选择政府职能的基础上，将更多的权力交给社会，并通过制度来规范这些公共权力。减少政府的过度干预，诸如物价管制、信贷分配、关税提高、贸易壁垒、行业垄断，等等，并通过一整套行之有效的制度将这些措施固定下来。就廉洁国家体系而言，我国尚需要在转变政府职能及建立有限政府上做文章。不真正地转变政府职能，就谈不上建立有限政府，而让一个全能的政府来建立一个廉洁国家是根本不可能的。
依法治国就是依法治“官”，依法行政就是依法治理政府，治理行政官员。如果以为依法行政就是政府和行政官员运用法律法规来治理老百姓，那就其谬不然了。
职权法定。政府是由人大产生的，它的权力是由法律规定的。政府不能自己给自己授权，不能超越法律规定的范围行使权力。超越了这个范围就是侵犯了公共意志。
程序公正。政府的办事程序应该通过法律法规予以确定。政府保证不了每一个行政相对方所得到的结果都是公正的，但是应该保证他们获得某种结果的机会都是平等的，并晓之于众。
政务公开。阳光之下，鲜有罪恶。政务公开是由政务的性质决定的，政务是公务，是公众之务，是公务就必须公开，让公众了解。
实行听证。这是现代行政的一个发展趋势。在政府做出一项影响对方权益的决定时，对方有权利提出听证，政府也应该接受听证的要求。听证的实质是在政府与公众之间建立意见沟通、利益磨合的机制。今年铁路春运价格听证就领了风气之先。我国的《行政处罚法》、《价格法》、《立法法》都已经引入了听证程序。
如何建构国家廉洁体系，国家廉洁体系到底要包括哪些内容，是一个国家在制订该国廉洁体系战略所必须考虑的重要因素。每一个国家从建立起，都已经存在一个国家体系。无论这个体系情况怎样。但是，对每一个国家而言，重要的是要随着时代的进步而不断地修正这个已存在的体系，使之向着“一个有内聚力的国家廉洁体系”方向发展。膨胀、精简、再膨胀的不断循环，几乎已经成为影响我国机构健康发展的一个顽症。这种情况说明控制机构膨胀的机制存在问题。回顾历次机构改革，一定程度上是政府的一种自控行为。政府自己控制自己的编制扩张是难以真正奏效的。
有学者把国家廉洁体系形象地比作一座希腊神庙：
这个庙有一个庙顶，那就是国家的廉洁，其顶端由一系列的支柱支撑。每根支柱都是国家廉洁体系的一个要素。其中制度支柱，包括司法机关、议会、审计总署、调查机构、媒体、市民社会等之类的机构。而底部是直接影响着制度支柱的核心工具，如公众意识、社会价值等。而该庙的顶端停放着三个圆球：即生活质量、法律规则和可持续发展。庙顶建在公众意识和社会价值观念的基础上。如果公众意识很高，社会价值感很强，则两者就足以支撑它们之上的那些支柱。如果公众无动于衷，或者社会价值感普遍缺乏，其基础就会很弱，支柱就会落空，它们也就失去了作为维持国家廉洁支撑物的必要性。这些支柱是相互依赖的，但力量可能不同。假如一根柱子变弱，其负荷就会转移到另一个或几个柱子上。假如几个柱子都变弱，它们的负载将会最终倾斜，以致可持续发展、法律规则和生活质量的圆球就会滚落下来。
当然，不同社会制度的支柱状况可能不同。其中一些比较强，另外一些比较弱。但是，为了调适廉洁体系，会一直存在支柱之间相互代替情况。如新加坡相对缺乏新闻自由，就通过插入反腐败机构来弥补。尽管不同社会支柱的状况不尽相同，但是常见的支柱一般都包括：行政机构、议会、司法机构、公务员机构、监督机构、市民社会、大众媒体、国际行动者等内容。
就市民社会而言，世界上有影响力的反腐败非政府组织——透明国际，在反腐败斗争中确立了三项原则：即建立一个广泛的联合体；起国家分部的关键作用；采用渐进的方式。正是通过这些原则，推进在一国或国际范围内建立起“反腐败网络”。
加强对私人企业部门的治理是世界各国反腐败、建立廉政国家体系的经验。国家的不廉洁并不总是自己滋生的，往往来自与政府有合同关系的私人企业。具体说来，特别是在政府采购领域，强化对私人企业的管理是至关重要的环节。例如通过公开招标的方式不失为一个好的途径。
阳光是最好的防腐剂。一个社会越是透明和开放，越会有更多的信息进入公众领域，并成为监督政府、遏制腐败的健康力量。因此，世界各国都非常重视新闻媒体。新闻界是政府生活中腐败现象最有力的反对力量。在向腐败发动攻击的时候，媒体有着一种特殊的作用。
（本文摘编自《北京观察》2002年第4期中的三篇文章：《我国国家廉洁体系建设的战略选择》、《政府腐败的动因与制约》、《我国行政改革的新境界》。现标题为编者所加。）
