郑功成：中国人民大学劳动人事学院的副院长；李玲北大中国经济研究中心的副主任。本文作者为主持人在“中国经济展望论坛”上的对话。
主持人：在中国社会里，一个人需要面
郑功成：我感觉现在个人的风险是越来越多，越来越大，人随着社会的发展正在变得越来越脆弱，而不是越来越强大，目前的现实证明了这一点。与社会保障相关的个人风险，有一些是计划经济时代就存在的，有一些是市场经济改革之后出现的。比如人的寿命，过去人们害怕不长寿，现在人的寿命越来越长，如果没有社会保障，因长寿而带来的养老问题就变成了人的一个非常大的风险。所以说过去短命是不幸的，而现在如果没有社会保障，长寿也是有很大风险的。
第二是疾病，现在导致疾病的因素有很多，人类为健康所付的代价也越来越高，个人的承受能力却是相对下降了。
第三是天灾人祸，例如最近印度洋的海啸，造成很多人伤亡和很多流行疾病。
第四是市场经济带来的，例如失业。失业的风险不仅是对劳动者有威胁，而且对劳动者的整个家庭都有风险。这些风险都有可能由个人风险、家庭问题转化成了社会风险和社会问题。
第五是劳资关系的改变，这在计划经济时代是没有的。
而且这种分歧越来越大，这种冲突和对抗正由潜在状态转变成显性状态；这是由劳动者地位的持续下降发展成的巨大社会风险。
我想诸如此类的现象应该说都跟社会保障有关系，如果没有社会保障机制，这些问题恐怕都很难通过其他方式来加以解决；还有改革开放以来的贫富差距持续扩大化等问题，也都是需要用新的社会保障机制来化解的。
主持人：中国的社会保障从计划经济到市场经济转变经历了怎样的变化呢？
郑功成：1993以前，社会保障改革完全是为了配合国有企业的改革，国有企业改革有什么需要，我们就进行什么样的配合，那是非常被动的，也是非常消极的，它把非国有企业排斥在外，这个问题的后遗症到现在还非常严重。1993年决定搞社会主义市场经济了，又把它作为市场经济的重要支柱，社会保障覆盖的范围也由国有经济逐渐扩展到非国有经济，这可以说是一个进步，但是依然是把它定位为一个经济领域的事务，效率优先乃至效率至上的痕迹非常浓厚。但它本来应该是独立于经济领域的，是超越于经济政策的一种基本社会制度安排。1998年以后才开始逐渐显示其维护和确保社会公平，协调社会与经济发展的特色。
至于说有什么变化呢？我觉得改革以来第一个是观念上发生了重大的变化，过去完全依靠国家和单位；现在大家都知道，既不能完全依靠国家和单位，也不能完全依靠个人，实现了个人责任的部分回归。
第二个重大变化是，我们把原来计划经济体制那一套传统的社会保障制度整体上转型成为与市场经济相适应的社会保障制度。就是把一个过去由国家负责、单位包办、板块结构、封闭运行、缺乏效率的计划经济社会保障模式，改造成了一个政府主导、责任分担、开放型的社会化的社会保障体系。因此，制度整体的转型这一最艰难的任务已经完成了，但是还没有最后完成，比如说确立了责任分担的机制，但到底政府应该承担多少责任，企业与个人乃至民间应该承担多少责任还没有明确，这也是我们现在正要讨论的问题。
我们现在的基本养老保险是统账结合模式。
主持人：在世界范围来说，是否也是这样呢？
李玲：关于统账结合，新加坡其实一直在做，我们的统账结合基本上是参考新加坡的模式。
目前我们这套制度设计得不错，但是仍面临很大的问题。从旧的体制转变到新的体制过程中，没有很好地设计转轨的机制，把所有问题都往后面拖，这就是为什么我们这一代人的负担特别重。我们从原来现收现付的制度转变到现在积累的制度，但是很多人的个人账户是空的，统筹也是不够的。
主持人：李教授和郑教授讲了很多专业名词，很多网友和一般人可能不太明白，请说的浅显些。
郑功成：统账结合主要实施于基本养老保险。我们是把基本的养老保险分为两块：一块叫社会统筹，强调公平性；另一块是个人账户，完全是按个人名义设立，从法律来讲是个人私有的，把两种不同的制度合并成为了一个制度。
如查当初统账结合模式是两个板块的话，这个制度就不会出现个人账户的空账。当初把社会统筹与个人账户结合在一起，也就是我们通常所说的通道式，两个基金之间可以流动，那么统筹账户不足的时候就必然要拿个人账户上的结余去弥补，所以个人账户的空账就是把两种制度合二为一导致无法分清而造成的。个人账户的空账是因为统筹基金不足造成的，而统筹基金不足的原因就是刚才李教授所讲的，过去几十年，我们实际上并没有为老年人积累相应的养老基金，现在通过这种制度转型，我们突然要给数以千万计的人发放养老金，这些钱从哪里来？只能从企业与个人缴费中来，当统筹基金不足时，就只能从个人账户中支付，因为养老金不可能从天上掉下来。因此，实际上我们是拿现在人的钱支付上一代人
的养老金，这就造成了一个空账。
这个空账到底是合理的还是不合理的，也有不同的评论。但是它至少说明我们国家在1995年的时候还不具备搞个人账户的条件。在不具备条件的情况下，采取这种统账结合的模式，当然就会出现这样的结果。
今天基本养老保险制度遇到的所有问题，我认为都是由于我们过早地推行了统账结合模式所造成的。
李玲：我不完全同意郑教授的观点。我也认为个人账户空账是一个问题，但是我不认为空账是个人账户推行过早造成的，我认为是因为我们缺乏一个转轨的制度设计。国外现在也在大力推广个人账户，为什么呢？实际上就是因为过去社会养老保险国际上通用的是现收现付制，这种制度中，现在工作的人缴税养的是现在退休的人，这样一代一代滚动。为什么这种制度会出现问题？因为现在老龄化在加快，人们的生活水平在提高，这个制度就难以维持了。现在工作的人群越来越少，但老年人越来越多，那么现在收的钱就养不了这么多需要钱的人，这就是现收现付制在全球，尤其是发达国家所面临的问题。他们现在开始推行个人账户，个人把钱存起来为未来养老使用。这种制度在学术界有很多的争论。它的好处在于，目前的资本市场的回报率高于工资的增长率，也就是说这笔积累的钱的回报率是很高的。我觉得中国用个人账户是一个非常好的方式，既可以调动个人的积极性，也可以防患于未然。
在体制转轨的过程中，现在工作的人既要让个人账户存在，又要养原来体系下退休的人，这样就出现了空账。而这些原来体系的人主要是国有企业的职工，目前国有企业在国民经济里面的份额在下降，现在工作的人数大大下降了，但是现在需要养的人并没有很大下降，因此，即使没有个人账户，我认为现收现付制度也难以维持。所以现在国家应该拿出一笔资金来补偿这个缺口。我一贯认为国家应该有相应的配套政策衔接这两个不同的体制。
郑功成：如果单从老龄化的角度来讲，个人账户是必然要采取的措施，但是它需要一定的环境条件。为什么说1995年不行，因为1995年我们的企业保障制度还没有社会化，这个条件还不成熟；第二，当时的经济状况和经济水平还不足以让一代人承担两代人的负担，个人的承受力有限；第三，更重要的是制度不统一，我们国家在1995年的养老保险改革除了国务院推出的两个统账结合方案，还允许各地市级推出了更多方案，这样全国就可能有几百个方案，从而使得一个应该统一的制度无法统一，造成了很多问题。
当时很多条件不具备，就推出了一个激进的改革方案，现在很多问题实际上是当时的后遗症。今天回过头来看，过去如果把企业保险先改造为社会化的养老保险之后再来推进统账结合的模式，一定会稳妥的多。
李玲：这是非常好的一个观点。统筹就是希望社会共同分担风险，我们现在以城市为单位统筹，比如说北京、上海、广州这种城市，因为规模大，经济发展水平高，确实是有抗风险能力的，而一些地方小城市可能就不具备社会统筹能力。另外，以城市为单位的社会统筹还限制了劳动力的流动，因为换一个地方工作拿到的养老金就不一样了。所以就目前来说，后果比较严重。
郑功成：这里讲的还不是城乡之间的劳动力流动，而是城市之间的劳动力流动。如近年来从北京调到广东去，四五十岁的人广东可能不收，因为这两个地方的养老保险制度不同；甚至在一个省内，流动也会越来越不容易，如广州的人调到深圳也会遇到困难，因为深圳和广州的养老保险基金是相互独立的，你从那儿调到我这儿来，我就得给你发养老金。所以养老保险制度的不统一已经变成了劳动力流动的一个壁垒了。
主持人：每个省都有一个账户？
李玲：各个城市，统筹是以城市为单位的。
郑功成：有的还在县一级。
李玲：所以真正到下面尤其到经济不好的城市，抗风险的能力就比较差。
还有一点，我们国家没有能够颁布《社会保障法》，如果企业不参加，也没有什么办法处置，只是采取一些行政的手段。
我们要把收入税的改革和社会保障这一块协调起来。我们现在按工资水平来收取社保费用，但是工资往往都是低于一般人的收入水平的，很多人的收入都比工资高，所以工资水平并不能完全反映一个人的收入水平和生活水平。这个方面希望有所改进。在美国，每一元的收入都要缴纳社会保障税，哪怕是很低的工资。
郑功成：立法确实非常重要。世界是其他任何国家，社会保障都是立法先行的，先由法律确定这个制度，然后加以实施。我们国家相当特殊的一点是因为摸着石头过河，改革要探索，所以要试点，试点的好处是可以避免大范围的改革失误，坏处是造成了新的路径依赖，一些方案长期试而不定，实际上使我们支付一次又一次的成本，到现在还是有问题。法制建设应该得到强化。社会保险一定是强制的，你可以破产，但不能不缴社会保险费。
李玲：在国外就是强制的，不缴养老金就是逃税，逃税是很严重的犯法。在美国，克林顿任上曾经连续提名了两个司法部部长，都是因为查出来他们雇佣佣人但没有交社会保障税，使得提名都被取消了。我们现在不是强制的，所以很多人都是在搭便车。
郑功成：没有法律的硬约束，实际上参加的企业承担了很重的负担。哪个地方社会保障搞的好，哪个地方对外资的吸引力可能就下降。这就形成了一个恶性循环的怪圈。
李玲：国有企业确实承担了很大的风险，它没有办法跟其他的企业竞争，因为它不能不参加社会保障。
主持人：那么在今天看来，国家有关部门，或者某些行政部门（我们不上升到立法这个层次），有没有一个整体的推进社会保障改革的蓝图或者规划呢？
郑成功：我们国家的社会保障体系是很庞大的，养老保险只是一方面。
目前看来，养老保险的发展趋势有几点是比较明确的。一点是刚才说的提高统筹层次，实现全国统筹的统一制度是我们的目标。
第二是统账结合的模式通过辽宁和东北的试点，由过去的通道式变成板块结构，就是统筹基金是统筹基金，个人账户是个人账户，二者不打通。如果统筹账户的基金不够，就用国家财政和地方财政进行弥补，这是必然的趋势，是我们的改革已经确定的一个原则和方向。
李玲：这应该是整体设计的问题，是和整个的税收连在一起的。我们将来大的框架应该是全国性的，而且是低水平的。不应该像现在有这么高的替代率，替代率80%（也就是工作的时候拿100元，到了退休的时候拿80元）或者80%以上。现在工资水平比较低，所以替代率比较高，以后工资水平提高之后，替代率应该降下来。全国范围内的保障，应该是最基本的，也就是说你拿着这个钱只是保证你有饭吃有衣穿，你不可能拿着最基本的养老金过很体面的日子。立法以后，通过税收在全国范围内实现普遍的国民年金，在低水准上负担不是很重。
另一块是个人账户，我个人认为，我们应该加大个人账户，人们通过个人账户支付其他的消费。老年人真正要过体面的日子，就靠个人的账户。而个人账户的建立，我们目前可以做的就是把自己缴纳和企业缴纳一起加进去。
个人账户加大之后，对职工，尤其对大量的农民工非常好。我现在赞成最大量地给农民工个人账户，因为他们的流动性很大。农民工现在是很年轻，但是不可能永远年轻，如果不从现在积累一笔钱，将来人有很大的困难。
主持人：另外我看各国在养老的问题上，可能有两种途径：一是让社会来养老；二是养儿防老，特别是在中国这样的国家，整个国家的经济基础不强，从个人角度考虑，自己承担这个风险比较妥当一些。那么，个人应该怎么考虑这个问题，应该是指望国家还是个人？
郑功成：社会养老还是养儿防老，跟一个社会的传统是分不开的，社会保障制度跟社会的传统文化密不可分。在我们国家，从总体上而言目前是养儿防老为主，这是必须要承认的事实。不光是中国，整个亚细亚文化，包括日本也都是这样，这是我们的传统。我要讲的是，由于生育率的下降，人均寿命的延长，家庭结构规模的缩小，家庭保障的功能也在持续弱化，子女很难像过去大家庭那样承担起养老的责任。在这种条件下，社会养老一定要补上去，我讲的不是用社会养老来替代养儿防老，而是用社会养老来弥补养儿防老的不足。
李玲：我同意郑教授讲的，养老方式取决于文化和制度，但是我有一点点不同意见。我觉得更重要的是制度。美国的《社会保障法》是1935年立的，那么在此之前，他们其实也是靠养儿防老，也是一个大家庭几代同堂，如果没有社会养老，一定要靠家庭，1935年立了《社会保障法》，养老也就社会化了。
我们国家城市和农村的养老方式的差异是非常大的。现在的城市没有靠养儿防老，因为城市老人有很好的退休工资，基本上依靠社会化解决；而农村因为没有社会保障，必须要靠养儿防老，但是趋势还是社会化保险。因为过去的大家庭可以分担风险，但现在生育率非常低，一个孩子养不了这么多老人了。还有一个原因是，老人越活越久，成本非常高，所以说社会化可能是一个趋势。
我们国家怎么往这个方向走呢？农村目前肯定要大力提倡养儿防老。这么庞大的农村，而且有各个层次，一个子提倡社会养老是不可能的。但是农民到城市来工作，就必须从工资里面为将来积累一些钱，为将来养老做准备。这些钱很大程度上可以要求雇主付，在美国也是这样，社会保障付的最多的是雇主。
郑功成：我们国家的家庭养老是一个很好的传统，只是现在家庭保障的功能在弱化，所以社会化的养老要替补上去。未来解决老年人的问题，既要依靠国家、雇主、子女，也要依靠自己，因为寿命越来越长，要集中多方面的力量才能解决养老问题。
现在要寄希望于社会化养老或者养儿防老都难以解决中国的养老问题。比如将来农村可以建立社会化的养老，但是是低水平的，不够养老，子女需要帮一点忙，老人自己也要有一点积累。我甚至建议建立特殊的养老储蓄制度，比如你存20万，国家不征你的利息税甚至保障你一个收益率。
李玲：这就是个人账户。
郑功成：对，通过这种储蓄的优惠政策，人们自己也可以养老。所以这要依靠个人力量、子女力量、社会力量、雇主力量以及政府力量，将来可能是这样一种混合型的模式，很难说具体是什么样的。
李玲：这一点我完全同意郑教授的意见，确实是多层次和多种形式才能解决的，尤其是中国的老年化问题这么尖锐。一些好的方面我们要保持，比如家庭养老这个形式，这不只是子女付多少钱的问题。老年人有很大的需求是精神上的，他要感觉对这个社会还有用。如果他只是等死的话，生命对他来讲就是没有价值的了。我们国家在这一块可以走跟西方不同的路，要发挥老年人的价值。很多老年人在抚养第三代，这其实是有效利用资源的一种形式。现在关键是怎么把中国的传统文化和现在西方的一些经验结合起来，找出一条我们自己的路。
（摘自《展望中国2005》，中信出版社2005年1月版，定价：29.80元。）
