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郑功成 |
社会保障体系的底线是，要防止任何人由于生活困难陷入绝望的境地，要消除他们的生存危机和生存恐惧。
现 状
郑功成（中国人民大学教授）：我们曾经有一个比较规范的、完整的社会保障体系，经转型期的改革变成了一个不规范、不完整的社会保障体系，现在正在向一个新的、更规范、更完整的社会保障体系迈进，但总体而论，社会保障的转型期太漫长了。
原来的社会保障体系可以概括为“国家负责、单位包办、板块结构、封闭运行、缺乏效率”；我们正在把它改造成一个“政府主导、责任分担、社会化、多层次”的社会保障体系。但中国的社会保障改革已经滞后于经济和社会发展的需要，例如保障严重不足，大多数应该享有最基本社会保障的人还没有享受到；责任分担的原则确立了，但是责任划分得还不清楚。
即使在2020年如期建立起覆盖城乡居民的社会保障体系，我认为，那也只是通往一个完整社会保障制度的中间阶段。眼下的目标是要尽快地优化现行制度的设计，坦率地讲，我们现在连初级阶段都不是。
目 标
郑功成：社会保障体系建设的目标，即到2020年人人不同程度地享有社会保障，社会保障体系的底线是，要防止任何人由于生活困难陷入绝望的境地，要消除他们的生存危机和生存恐惧。只要有一个人因为生活困难而绝望了，那么这个保障的网络就是有漏洞的。
从国家财政收入和人均收入来看，中国现在建立一个初级的社会保障体系没有问题。我讲的并不是西欧和北欧国家那种社会保障体系，那种社会保障体系我们再过50年也达不到。我讲的是一个防止任何人陷入绝望境地的社会保障体系。当年讨论城市低保的时候，有很多人担心经济承受不了，因为中国的贫困人口实在是太多了。但从1999年到现在，享受最低生活保障的人口仅仅在2200万～2300万之间，占总人口百分之零点几，这是一个很值得羞耻的指标。美国拿食品救助券的人有时候要占总人口的15%以上，香港地区在20世纪八九十年代接受政府救济的人口曾经占总人口的13%～15%，这是是否重视维护贫困居民利益的问题。
至于农村的贫困人口，现在没有制度化的救助措施。我们计算过，要使三五千万的农村贫困人口享受最低生活保障，社保资金只要再增加60亿元就能解决问题，而2006年我们的财政收入规模接近4万亿元。只要消除了人们的生存危机了，如果再消除人们的疾病恐惧，这时候就可以说，人人享有了不同程度的社会保障。
姚洋（北京大学教授）：阿马蒂亚・森有一句话，他说当一个人连自己的生存都无法保证的时候，你没有办法让他对社会承担任何责任。我们可以想象一下，如果一个快要饿死的人到商店去偷了一块面包，然后你把他痛揍了一顿，这是极不道德的。你没法要求一个就要饿死的人遵守法律和道德。
社会保障就是要富人补贴穷人，但并不是搞平均主义。
另一方面，社会保障是一个“只能上、不能下”的过程，比方说现在退休工资可以拿到原来工资的
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姚洋 |
郑功成：社会保障可以分为三大部分：一是面向低收入群体的社会救助，这在全世界任何国家都是政府行为，是最基本的人权；二是面向劳动者的社会保险，需要缴费，例如养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险等；三是社会福利，包括老年人福利、养老院、妇女儿童以及残疾人福利等。
中国特色的养老保险
姚洋：在农村，土地产权制度实际上为农民提供了一种替代的、实物性的养老保险。现在是均分土地，人人有份，在必要的时候可以租出去，拿到几百斤粮食。当然这并不是长久之计，最终还是要过渡到一个以缴费为基础的社会养老保障体系，但这要求收入达到一定程度，在现有的收入水平下，要建立农村养老保险体制是非常困难的。
有人提出，可以像智利和新加坡那样建立完全以个人储蓄为基础的养老保险体系，如果养老保险完全以个人储蓄为基础，那么生活在今天的人，就没有办法享受20年之后经济增长的成果，这是非常不公平的。未来的经济增长是以今天这一代人的努力为基础的，我们有权利分享未来经济增长的成果。正因为这样，养老保险才需要有社会统筹的部分。现在是按工资额的8%由自己缴费，企业缴纳工资额的20%，其中3%进入个人账户，剩下的17%进入社会统筹，这样才体现了社会的公平。我到新加坡，发现新加坡的老年人没有多少钱，生活非常悲惨。
郑功成：中国的社会保障一定要考虑自己的国情与特色。例如“养儿防老”，尽管现在不像过去那样可靠了，但就大多数家庭而言，还是可靠的。这不仅仅是一个孝道的问题，而且很多法律就规定了子女要赡养老人。社会保障不是替代家庭保障，而是要弥补家庭保障的不足。过去一个老人有三个孩子，生病了有人照顾，但现在只有一个孩子，甚至都在国外，如果社会保障、社会服务跟不上，长寿就将是一个很可怕的事情。
姚洋：不过我认为将家庭养老写入法律是没有必要的，这是强人所难的事情。比如，我父亲现在半身瘫痪在家里，如果全靠我们子女照顾，那我们什么事情都别做了。现在有些老人认为，保姆给他洗澡就不行，一定要子女给他洗。我们这一代人是社会的中坚，如果我们成天忙于这些，社会生产力怎么发挥呢？
孝道有很多种其他的表现方式。子女可以给父母钱，可以给他们买房子，可以给他们请保姆，或者送他们去养老院。
国家应该鼓励这些服务的社会化，例如对养老院免税，鼓励社区的医疗机构开展老年护理，对专门给老人提供保姆服务的机构可以免税。政府不一定要给钱，可以给政策，这样可以鼓励老年服务业的发展，减轻子女的很多负担。
郑功成：不能以牺牲一个家庭成员的切身利益为代价来保障另一个家庭成员，不能以子女挨饿为代价让父母不再挨饿。所以，既要维护家庭保障的传统，同时也要弥补家庭保障的不足，在家庭保障不足的时候就要以发达的社会服务作为补充。如果强迫子女坐飞机回去给父母洗澡，正说明社会或者政府责任的缺失。
观众提问：两位教授都不赞同完全积累式的养老体系，如果现在采用瑞典的模式，从名义账户开始，然后过渡到完全积累式，是不是可行的？还有一个问题，因为现在养老金的财政压力比较大，有一种观点说要延长退休的年龄，增加积累，但是就业形势又很严峻，这两者怎么调和？
郑功成：有关养老保险的财务模式，我更倾向于现收现付制。因为现收现付制更公平，更能体现社会互济，社会保障实际上就是把个人的风险通过社会化的管理方式进行分担。如果使个人账户完全积累，完全由自己对自己的养老负责，那是会出问题的。我估计20年以后智利会出问题。为什么呢？20年以后，1980年参加养老保险的人就到退休年龄了，有的人可能61岁就去世了，个人账户上的钱就变成了遗产，有的人可能活到90岁，个人账户的钱远远不够养老。完全积累制没有互助互济的功能，实际上起不到社会保障的作用。但是如果完全采用现收现付，随着老龄化的加剧，退休人口的寿命越来越长，年轻一代的负担越来越重，那是不利于代际公平的。因此，每个人必须为自己积累一点养老金，为下一代减轻负担。但是我认为，个人账户不能搞得太大，缴费率还要缩小。过去从工资的16%降到11%，现在降到8%。我可以告诉大家，我希望再降到5%，此外，如果采取完全积累制，大量的基金有贬值的风险，对于政府来说是十分可怕的。
延长退休年龄是必然的。它只决定于人均预期寿命的增长，不取决于养老保险基金是否充足。现在受教育的年限越来越长，养老的年限也越来越长，这种分布不合理，对于下一代也很残忍。
延长退休年龄对中国的就业到底有多大的影响呢？这个问题没有那么严重，第一，中国现在实际的退休年龄过低，很多人退休之后其实还在干活。50岁的女同志退休后把家务承担下来，就替代了保姆。第二，延长退休年龄不是现在老百姓所理解的那样，一年之内就从60岁延长到65岁。美国在延长退休年龄时，采用的是“小步慢进”的形式，一年延长一两个月，延长一两年要花20年时间，冲击不像想象的那么大。第三，由于计划生育政策，10年以后的劳动力有可能供给不足。现在是考虑延长退休年龄的一个较好的时机，应当采取“小步慢进，女性优先”的策略。下一步的目标应是男女同龄退休，这个工作现在不做，下届政府要做；如果下届政府再不做，再下届政府就将面临更大的难题。
姚洋：农村新移民的养老也是有中国特色的一个问题，政府试图把新移民纳入到城市养老保险体系里来，与城市居民一视同仁。但几乎所有的地方都规定，新移民如果想拿到这份养老金，必须等到60岁之后，如果退休之前他到了另外一个省区，可以把自己缴费的那一部分带走，但企业帮他缴纳的那一部分不能动。这根本不是在帮助进城的农民，而是在剥夺他们，相当于较穷的人在补贴城市里较富的人。
从经济保障到精神慰藉
郑功成：当老年人生病的时候，护理也很重要。德国和日本都推广一种护理保险，用来支付老人的护理费用，为子女减轻负担。在日本还有一项很好的制度，如果子女通过培训获得了护理资格，又愿意在家里护理老人，政府就把护理保险这一部分钱直接转给你。
社会保障通常分为三个层次，第一个层次是经济保险；第二个层次是服务保障；第三个层次是精神保障和情感慰藉。武汉有一个老教授在家里去世后，过了很久邻居才知道。这不是没有钱的问题，而是没有老年服务，更谈不上情感慰藉、精神保障。
姚洋：社会服务在城市里好开展一些，小区的院子里面就可以组织一支秧歌队。在农村是有一些困难的，因为村民居住比较分散。我小时候在农村，放电影就像过节一样，把方圆几十里的亲戚都请来，在家里住一天，先吃饭，再看电影，这是社会活动的一部分，现在什么都没有了。
郑功成：在社会福利领域，例如养老院，政府可以借助社会的力量，可以免税，给予财政补贴。只要税制设计得好，大家自然就会参与慈善事业。美国的慈善事业非常发达，因为捐赠可以免税，而遗产税又特别高。个人赚了大钱，自己到底能用多少？死了之后，财产都是要上缴国库的，稍微理性一点的人都会想着，有生之年一定把自己的财富捐赠给社会。政府不要掏钱，一个税制政策就能起很重要的作用。
社会救助如何防止“养懒汉”
郑功成：社会救助，北京的低保线是300块钱，不管什么人，只要家庭人均收入低于300元就可以申请。如果你住房很困难，可以向政府申请廉租房，但需要排队。上海市申请廉租房的标准已经从过去的人均住房面积不足4平米提高到7平米，下一个目标是10平米。教育救助，困难家庭的孩子上学可以申请学费的减免。医疗救济，尽管力度非常有限，中央预算只有3亿元，但毕竟是起步了。
除了这些，像上海还有粮油补贴等，但这个制度本身依然存在一些缺陷。如人均收入300块钱以下享受低保，如果收入是301块，就不仅不能享受低保，孩子上学也没有教育救助，也不能享受住房、医疗救济等其他补贴，这其实又是一个制度设计的问题，不能使社会救助制度变成一个贫困的陷阱，低收入者自己出不来，而且不想出来。
姚洋：法国有一个吃救济的年轻人写了一本书，书的内容就是他怎么靠失业救济过日子。他30多岁，吃救济吃了20多年。他说，我看到你们为生计奔波，我都可怜你们。他自己每个月只有600欧元救济，但是生活得非常好，还买了房子。所以从这个角度来说，我们国家不能走上那么一条路，一定要有一个合理的制度安排。但中国有一个好处，一个人要想拿低保，多少只眼睛都在盯着你，并且社区还要搞评议。如果有一家突然养了只宠物狗，大家都会认为这一家不能再拿低保了。
郑功成：任何制度，只要有利益，那么出现极少数的人来侵吞公共利益，或者搭便车，这些都是无法避免的。不能为了不养懒汉，而使更多的人处于生存恐惧之中。在社会保险领域，我们宁可养一个懒汉，也要把这个制度先建立起来，让更多的人免除疾病恐惧和生存危机。
实际上，我们在中国讨论欧洲福利国家的福利疾病问题，好像中国也要得福利国家的福利病一样，这实在是太早了。按照现在养老保险覆盖面一年增加1000万人口的标准，我们还要80年才可以赶上欧洲半个世纪前人人享有养老保险的水平，还要上百年才能达到欧州人人享有医疗保障的水平。那么所谓的福利病问题过50年后再来讨论好了，就目前来讲，救济、医疗更为重要。
医疗保险新探索
姚洋：医疗保险也是一个很重要的问题。在农村，“大病”基本上是“致贫”最重要的原因，如果一户人家有人生了大病，甚至一代人的时间都缓不过来。在城市里，医疗保险的覆盖面不到50%，大多数人没有享受医疗保险。如何扩大医保的覆盖面，是一个制度设计的问题。
我最近到长春做了一次调查，发现长春正在推行一种新的医疗保险，这种医疗保险是针对非就业或者非正规就业人群的。这种保险有两个制度创新。
第一，医院先垫付医疗费用。在北京，患者去看病要自己支付医疗费用，然后到医疗保险机构报销。这不但浪费了无数人的时间和精力，还造成了医疗费用居高不下，因为单个的个人和医院没法谈判。但如果这个费用让医院先出，个人只负责17%的部分，剩下的83%要医院拿到医疗保险机构去报销，如果超标了就不能报销，这样损失由医院承担，费用就可以有效地控制下来。
第二，参保不是以个人为单位，而是以家庭或者公司、企业、组织为单位。医疗保险如果是自愿参加的，那么不可避免地就会出现逆向选择，只有生病的人，或者是预计自己会生病的人才会参保，这样整个医疗保险就没有办法持续下去。如果以家庭为单位，这个家庭里面有身体差的，也有身体好的，医疗保险才能持续下去。另外，我觉得还可以更进一步，最好不仅以家庭为单位参保，报销也要以家庭为单位。例如，我今年的钱没花完，我父亲可以接着花，这样使得家庭成员之间有一个交叉补贴。会促进整个参保率的提高。
（摘自《展望中国2007》，北京大学中国经济研究中心编，中信出版社2007年2月版，定价38.00元）
相关链接
现收现付
所谓“现收现付制”，是根据一定时期内（通常为1年）收支平衡的原则筹集资金，即本期养老保障收入仅用来满足本期的支出需要。也就是用当代劳动者缴纳的养老费支付当代退休劳动者的养老待遇，当年提取，当年支付完毕，不做任何积累。
完全积累
完全积累式的筹资方式是以养老者在退休养老前自我积累养老基金，根据长时期收支总平衡的原则确定收费率，即在预测未来时期养老保障支出需求的基础上确定一个可以保证在养老期内收支平衡的总平均收费率进行先期积累的一种方式。
养老金空账
我国从1993年开始建立社会统筹和个人账户相结合的养老保险制度，为每一个参加养老保险的职工建立个人账户。但是由于以前没有资金积累，大量已经退休或者将要退休的职工，他们的账上是空账。近些年，有些退休的人只交了几年的保险金或根本没有交保险金，就从保险统筹账户里领取养老保险金。这些钱是从现在在职的或正在交养老保险金的人那里划拨过来支付的。从1993年建立养老保险制度起，我国就形成了一个巨大的养老金“隐形债务”，被称为“养老金空账”。
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