探究中国特色政府资产负债表

2018-01-03 10:04 来源:经济参考报 
2018-01-03 10:04:36来源:经济参考报作者:责任编辑:秦超

  作者:中国社会科学院财政税收研究中心 杨志勇、张斌、汤林闽

  中国正在完善预算管理制度,以实现预算改革的“全面规范、公开透明”目标。这不仅仅需要改进收支预算管理制度,而且还要构建政府综合财务报告体系。

  中国地方政府的间接负债和或有负债问题是最受关注的问题。地方政府不直接举债,但是只要地方政府拥有地方国有企业,间接举债机制就一直存在,间接负债以及或有负债问题就会不同程度地存在。虽然我们很难一一厘清地方政府的债务责任,但是采取谨慎的做法,可以最大限度地防范债务风险,应对可能发生的金融危机。

  当下,太多的人关注地方债问题,实际上,人口老龄化所带来的养老和医疗保障问题的严重性超出社会的想象。这意味着,社保基金的缺口问题不容小觑。

  党的十九大报告要求加快建立现代财政制度。包括政府资产负债表在内的政府综合财务报告体系是这一制度的重要内容。十九大报告和中央经济工作会议都要求化解重大领域的风险。积极应对风险,需要对包括债务风险在内的各类重大风险有全面的认识。中国政府资产负债表研究可以帮助风险防范和化解的决策。中国社会科学院财政税收研究中心自美国次贷危机和欧洲主权债务危机爆发之后,就开始了中国政府资产负债表研究工作。这一方面是为了回应社会各界对中国政府债务风险应对能力的关切,另一方面是财税改革和现代财政制度探索提供决策支撑。

  时至今日,地方债问题仍然受到关注。不同的假设会得出不同的结论。唱衰者甚至认为中国债务负担会让中国崩溃,显然这不是事实,但中国到底有多强的应对债务风险能力呢?持续增长的财政收入有助于应对债务风险,但经常性收入毕竟首先要满足经常性支出的需要,应对历史累积起来的债务风险,在相当大程度上需要考虑政府资产因素。资产是可以带来未来经济效益的资源,资产持续带来的收入和资产变卖的一次性收入都可以用于应对债务风险。中国规模庞大的国有经济、国有土地和其他国有资源都可以带来巨额收入,但是政府资产到底有多大,仍然需要给出较为明确的答案。摸清家底,是现代财政制度建立不可或缺的内容。

  编制政府资产负债表的现实意义

  “普天之下,莫非王土;率土之滨,莫非王臣。”在帝王占尽天下资源的时代,帝王家也必须掌握自身可动用资源的情况,要不时地进行权衡取舍,什么可以做,什么不能做。现代社会中,政府所谓的理财实际上只是代理天下之财,所掌握的资源也只是社会资源的一部分,铺张浪费、奢靡之风,均非社会所需。现代政府更有必要了解自己的资产和负债情况。

  涓涓细流,各种财政收入或者当即转化为支出,或者形成各类资产。如此,收支在预算表中就会得到体现。政府在不同时期形成的资产未来都有可能转化为政府可支配财力。由此,政府资产就成为应对不时之需的“储备”。面对各种不确定性,现代国家基本上放弃了“量入为出”的理财原则,而转向“量出为入”,这样,收支缺口的出现就非常正常。收不抵支,就有了赤字和公债。债务需要偿还。政府有多少偿债能力,除了看当期财政收入之外,还要参考政府资产状况。在经济遇到困难时,财政收入往往增长乏力,甚至负增长,但这并不意味着政府就一定要惨淡度日。往昔所积累的资产能够在这个关键的时刻助政府一臂之力。当金融风险累积到一定程度时,金融风险就可能转化为财政风险,严重时甚至酿成财政危机。因此,政府未雨绸缪,实属必要。

  未雨绸缪要求财政有应对未来风险的能力。这就要求政府能预测未来风险,且对自身应对未来风险的能力有充分的了解。政府资产负债表,可以帮助政府了解这方面的信息。现代政府是受人民之托而成立的政府。人民对政府的监督也需要有充分披露政府信息的载体。政府预算可以帮助人民了解政府收支信息,政府资产负债表以及其他报表可以让人民掌握更全面的政府财务状况。中国正在完善预算管理制度,以实现预算改革的“全面规范、公开透明”目标。这不仅仅需要改进收支预算管理制度,而且还要构建政府综合财务报告体系。

  编制中国政府资产负债表需注意特殊国情

  中国政府资产负债表的编制尚处于试点阶段,其中存在许多需要克服的难题。政府资产负债表的编制服从于目标,政府资产的内涵界定同样要从目标出发。不是政府控制的资产在政府资产负债表上体现,意义不大。

[责任编辑:秦超]

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