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特朗普的非洲战略仍未明了

2018-02-06 10:21 来源:文汇报 
2018-02-06 10:21:46来源:文汇报作者:责任编辑:秦超

  作者:美国布鲁金斯学会 卜拉欣·考里巴利

  特朗普上任一年有余,美国政府对于非洲的战略方向仍未明了。早前的一些迹象表明非洲并非特朗普政府外交的首要关注对象,美国主要从安全角度来看待这块大陆。安全问题是特朗普首次与尼日利亚、肯尼亚和南非领导人对话时讨论的主题。但对于美国政府而言,制定一个新的对非政策迫在眉睫。同时,过往政策的延续性和挖掘未来美非关系在安全以外其他领域的发展潜力,均是需要深入思考的问题。

  美国政府派出军队对抗索马里青年党在东非的活动,并向尼日利亚售出价值约5.93亿美元的军事装备。总统特朗普、副总统彭斯、国务卿蒂勒森已出访世界各地,唯独未曾到过非洲。美国最高领导层人物仅国防部长马蒂斯到访过美国在吉布提的军事基地。特朗普第一次有关非洲的演说是去年9月在联合国发表的演讲,提及了非洲作为经济伙伴的巨大潜力。这与其在去年7月汉堡召开的G20峰会期间因其他双边会晤安排而缺席非洲部分的会议,形成了鲜明的对比。

  如果美国政府对非战略显得不清晰,那必然因为其没有相关的战略考量。所以未来在制定战略计划时需要关注两个重要问题:首先是如何处理前任遗留的对非政策和规划,其次是如何构建特朗普自身的非洲议题来创造其对未来的影响。

  最显著的美非合作项目包括非洲发展和机遇法案 (Afri ca Growth and Opportuni ty Act)。最早由前总统克林顿于2000年发起。该法案标志着一次重要的里程碑式的尝试,使美非关系从单纯的援助者与被援助者向贸易伙伴转变。前总统布什在任期间推动了更多的人道主义援助,尤其是通过其设立的艾滋病救济紧急计划 (Emergi ng Pl an for AI DS Rel i ef)。前总统奥巴马提出的包括非洲青年领导人倡议 ( Young Afri can Leaders Ini ti ati ve)和非洲电力 (Afri ca Power) 计划。这些项目都面临着不确定的未来。虽然同时获得了两党的大力支持,未来项目是否继续保留很大程度上有赖于行政执行体系的选择,而不是国会层面的讨论。

  特朗普向国会提出的财政预算计划提供了一个分析美国外交战略的途径。该计划将削减国务院和美国国际开发署28%的预算,并取消对于紧急难民和移民援助 ( Emergency Refugee and Mi grati on Assi stance) 的资金支持。预算虽然保留了艾滋病救济紧急计划,但是将资金缩减了约17%。对于非洲相关项目总体而言,经费缩减达到约13%。此外,对于其他地区的援助也将一定程度上减少。

  美国撤出巴黎气候协定也将对非洲产生巨大影响。尽管非洲在环境保护方面的贡献最小,却是受气候变化问题波及最深的。相比而言,国防部的预算将增加10%左右。这些预算提案和决定显示出特朗普更倾向于军事方面的硬实力而忽视发展援助和外交方面的软实力。他更信奉交易型的双边关系而非多元的多边关系。

  在构想非洲战略过程中,美国政府不应该忽视非洲作为一个可靠的经济伙伴这一可能性。世界上增长最快的前十个经济体中约有一半在非洲,非洲大陆的中产阶级正在飞速增长,消费者和商业支出预计年增长率为3%到4%。此外,巨大的基础设施缺口为美国公司提供了许多机遇。充满活力与企业家精神的女性和年轻人也是非洲所拥有的优势。忽略这些因素将使美国在非洲面对欧盟、中国等竞争对手时失去更多的机会。尽管安全是目前美国政府主要的利益驱动因素,但这并不意味着军事手段是唯一的解决方式,同样也不可能是最优或最有效的方式。发展问题、外交关系和安全防务是内部紧密相关而不是对立分隔的。

  从历史角度来说,美国总统没有明确的非洲政策并非不寻常。前总统布什和克林顿此前都未在其第一年任期内给出具体的对非政策。同样,奥巴马对于非洲下撒哈拉地区的政策直到2012年才对外公布。无论如何,前几任总统都为特朗普打下了良好的美非关系基础。这对于特朗普未来非洲政策的制定具有积极的意义。去年11月中旬召集非洲外交部长在国务院讨论贸易、治理和安全问题,是朝着正确方向前进所迈出的第一步。但是这届政府仍需要找到重要的政策立场,包括援助非洲国家安全建设方面的问题。相比而言,困难在于美国与其另外一些重要战略伙伴的关系使非洲对美国的重要性暂时变得很低。

  (上海全球治理与区域国别研究院孔樾泽编译)

[责任编辑:秦超]
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