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中国政府性基金规范化管理有待完善

2018-02-08 11:22 来源:经济参考报 
2018-02-08 11:22:07来源:经济参考报作者:责任编辑:秦超

  作者:上海财经大学公共经济与管理学院 温娇秀

  规范政府性基金管理首先应分流归位现有政府性基金项目,明确哪些是属于政府性基金的项目,哪些项目不应属于政府性基金,对于不满足政府性基金性质的项目,应进行全面清理和规范。

  清理整顿“使用费”类性质的基金。对收费时间过长、收费理由基本上已经消失的基金,应当马上取消。而对于应当保留的“使用费”类基金项目,要严格按照收费目录清单进行管理。

  政府性基金的设立必须坚持法治原则,符合法律保留的要求;必须在法律层面明确政府性基金的课征目的、缴费义务人、收入使用等课征要件。

  作为政府非税收入的重要组成部分,政府性基金对我国公共基础设施的建设和公用事业的发展发挥了非常重要的作用,自1997年开始,我国设立了政府性基金预算,它此后逐渐成为复式预算的一个重要子系统。近年来,在提高财政资金使用效益,完善预算管理制度的背景下,我国多次对政府性基金项目及预算进行了调整,如先后将地方教育附加等11项基金以及水土保持补偿费等5项基金转列至一般公共预算,同时加大了政府性基金预算调入一般公共预算的力度等等。然而,政府性基金到底应是何种财政收入工具,它与其他财政收入形式有何不同?我国的基金项目是否都符合政府性基金的性质,其合理性、合法性如何,是否需要进行清理和规范。此外,作为预算体系中重要组成部分的政府性基金预算,其预算范围是应仅限于政府性基金目录清单的项目,还是可以包括目录清单之外的项目,政府性基金预算与一般公共预算是否应有关联,等等。对于这些问题,学术界显然缺乏足够的研究。因此,进一步厘清政府性基金的性质、界定政府性基金预算的范围、明确政府性基金征收的法律依据和标准不仅有助于推进政府性基金的规范化管理,同时也有利于我国预算体系的完善。

  《2017中国财政发展报告》(简称《报告》)选取了我国政府性基金规范化管理作为研究主题,通过这一研究,期冀在一定程度上能够丰富该领域的研究内容。《报告》内容总体上分为两大块:一是提出了政府性基金规范化管理的总体思路;二是根据财政收入的形式对现有政府性基金项目进行了性质判别与分类,在此基础上分析了各类政府性基金规范化管理的要求和建议。

  政府性基金规范化管理的总体思路

  1、作为一种财政收入形式的政府性基金相当于“特别公课”,它具有强制征收,为特定目的设立、专款专用,缴费人与基金目的具有特殊关联等性质。我国的政府性基金项目性质各异,根据其性质大致可以分为“准税收”类、使用费类、特别课征类、公有财产类及“其他”类。为构建合理的财政体制,未来我国政府性基金的征收应限于“特别公课”类,它设立的目的是为了解决社会发展过程中所出现的特定问题,因此,当该特定问题已经解决或者该问题扩展至具有普遍性而有必要通过税收来规制时,那么,相应的政府性基金项目也应该结束。在我国财政实践中,我们认为,政府性基金的设置应当尽可能谨慎,政府每年应及时公布确实应当存在的政府性基金项目的目录清单,其征收应严格以该目录清单作为依据。

  2、规范政府性基金管理首先应分流归位现有政府性基金项目,明确哪些是属于政府性基金的项目,哪些项目不应属于政府性基金,对于不满足政府性基金性质的项目,应进行全面清理和规范,在分流归位“准税收”类、使用费类、公有财产类等政府性基金项目后,对特别课征类政府性基金进行规范化管理。

  3、在预算管理方面,我们认为,分流归位后的政府性基金预算应属于特种基金预算,其预算范围应仅限于公布的且符合“特别公课”特征的项目,不符合的项目不应列入政府性基金预算。在政府性基金预算下,每一具体的基金项目仍然可以单独组织预算,但每一种资金都只能专款专用,各个项目不能互通,资金不能相互调剂。此外,我们还认为,不仅政府性基金之下的各个项目的结余资金不能相互调剂,同时基于特定目的征收的政府性基金预算的盈余也不宜流向公共财政预算,若在实践中,政府性基金预算确实存在结余,那么,所应考虑的是降低政府性基金的征收标准。

[责任编辑:秦超]
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