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中国的政策过程追求的是一种共识民主

2018-03-05 11:17 来源:北京日报 
2018-03-05 11:17:20来源:北京日报作者:责任编辑:秦超

  作者:第十三届全国政协委员、中国人民大学国际关系学院院长 杨光斌

  在民主理论上,共识民主是一种相对于多数决民主形式的新型民主,意味着规则的制定和机构的设置旨在使人们广泛地参与政府,并就政府推行的政策达成普遍的一致。共识民主的要素有:包容性而非对抗性的文化基础、全过程性而非一次性票决的政策过程、广泛而非相对多数的参与者、政策过程的协商-协调-协作原则。就此而言,中国政治文化和政治实践几乎满足了共识民主的所有要求和特征。中国的政策主体有“国家”(包括中共中央、全国人大、国务院)、主管部门、地方政府和基层政府,不同层次的政策过程的共识民主具有一定的差异性。政策过程的共识民主模式大致可以划分为“制度化协商型共识”“市场化压力型共识”“谈判型共识”,不同类型的共识有着不同的政治意义。

  制度化协商型共识:基于很多常规性机制、决策文化而达成的共识

  反复重复的行为模型便是制度化,因此制度化不一定是正式制度,也包括非正式制度,诸如很多常规性机制、决策文化。基于此的协商而达成的共识,便是制度化协商型共识。不仅如此,中国政府在建设法治政府的过程中,还专门出台了事关政策制定过程的法律法规。2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》中,关于“建立健全科学民主决策机制”部分这样规定:

  第十一条,健全行政决策机制。科学、合理界定各级政府、政府各部门的行政决策权,完善政府内部决策规则。建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制。实行依法决策、科学决策、民主决策。

  第十二条,完善行政决策程序。除依法应当保密的外,决策事项、依据和结果要公开,公众有权查阅。涉及全国或者地区经济社会发展的重大决策事项以及专业性较强的决策事项,应当事先组织专家进行必要性和可行性论证。社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项,应当向社会公布,或者通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见。重大行政决策在决策过程中要进行合法性论证。

  国务院“十三五”规划的政策制定,就是协商共识民主模式的典范,其政策过程至少包括五点:深入调查研究、了解国情(群众路线)-广泛征求意见(群众路线)-咨询决策与科学决策(协商民主)-鼓励公众建言献策(大众参与)-决策定案(民主集中制)。

  全国人大的民主立法已经制度化,其流程包括:公开征集立法项目建议或法律法规草案稿-立法调研-书面征求意见-论证会-公布法律草案-列席和旁听-立法听证会。事关人民切身利益的立法,比如物权法、个人所得税法,都是典型的民主立法过程。

  虽然没有见到中共中央的决策议事规则,但习近平总书记在《〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中,真实地描述了协商共识民主的制度化。

  首先,议程设置的共识性。正如习近平总书记说,全面深化改革的政策是中央政治局经过深入思考和研究、广泛听取党内外各方面意见而做出的决定。其次,政策形成过程体现了协商性与共识性。再次,共识基础上的集中性。习近平总书记说:“在征求意见过程中,各方面共提出了许多好的意见和建议。中央责成文件起草组认真整理研究这些意见和建议,文件起草组对全会决定作出重要修改。”也就是说,从政策议程的设置到政策形成,都体现了共识型民主。政策议程的共识性-决策过程中的协商性-决策过程中的集中性,应该是中国重大公共政策制定的一般性流程或者说制度机制。

  市场化压力型共识:主管部门对市场化压力的反应速度、决策过程体现了共识民主的所有特征

  中国的政府主管部门脱胎于计划经济时代,因此很多时候还是一种利益主体,以这种身份去决策的时候很难处于中立立场,有时可能会与本行业的利益主体“合谋”,这种只有主管者和企业之间互动出来的政策,很难说是一种共识决策,这是必须承认的现实。但是,作为主管部门,它们毕竟还有规范市场的角色和功能,在这个过程中的决策类型则又是典型的共识民主。

[责任编辑:秦超]
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