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察吏是治国之本

2018-03-05 11:16 来源:北京日报 
2018-03-05 11:16:56来源:北京日报作者:责任编辑:秦超

  作者:中国政法大学终身教授 张晋藩

  党的十九大报告把“坚持全面依法治国”作为新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略之一,并对深化依法治国实践进行了全面部署。而要完成这一伟大任务,除了贯彻落实各项法律制度建设,还有一点至为关键,就是要走中国特色的法治之路。在这一点上,习近平总书记在关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明中,明确指出:“要立足我国国情,从实际出发,坚持走中国特色社会主义法治道路,既与时俱进,体现时代精神,又不照搬别国模式。”这就要求我们不能忽视具有五千年发展历程而又从未中断的中华法文化历史。任何一个民族对自己的历史理解得越深刻,对法律文化传统挖掘得越充分,就越会彰显法治模式的本国特色。中国古代的监察制度就是一个具有一定现实意义的课题,需要深入挖掘,以为镜鉴。

  以治吏为本的监察体制的开始建立

  早在战国时期,作为显学的法家便强调“明主治吏不治民”,形成了一整套以法治吏的主张。早期法家管仲认为“治国有三本”,其核心在于吏治,主张设立专司,以法纠察官吏的不法行为,保证官僚机构的正常运行,稳固君主的权威地位,为建立独立和有效的监察机构提供理论上的依据。这一时期,御史一职已经出现,职责包括:随侍君主左右,负责记言记事、掌管法令图籍;负责监督将士作战是否奋勇,并以之作为奖惩的依据。御史的监察对象不限于中央官员,魏、韩、秦等国相继在郡县地方机构设置御史,以加强对地方官吏的监察。战国时期各国相继制定和颁布了成文法。在法制大潮涌动的背景下,监察法也已出现。睡虎地秦墓竹简《语书》中记录了监察活动的启动程序。但总的说来,战国时期的监察立法还处于发轫阶段。

  至汉代,监察思想的要点是:官吏是治国之要,察吏是治国之本。例如,公孙弘认为,“吏正”可使民诚笃,“吏邪”则使民刻薄;用奸吏“行弊政”,“治薄民”,国家危矣。王符不仅论证了官吏对于国家施政的重要性,更强调以法治吏的价值。汉代思想家们关于吏治与治吏重要性的阐发,对于推动监察制度的发展起到重要的作用,形成了多元化的监察体制,既有以御史大夫和御史中丞为正副长官的御史府监察系统,又有丞相司直接负责的行政监察系统,还有以司隶校尉为首的京师和近畿的监察系统。各个系统之间互不统属,各有一定的独立性,既分体运行,又互相制衡,以维护专制主义的国家统治。为加强中央集权、削弱地方割据势力,汉武帝即位以后,接受了董仲舒的“尊君抑臣”、寻求大一统的建议,大力推行“强干弱枝”的政策,划天下为十三部监察区,设刺史为监察官,并且制定了《六条问事》,作为刺史监察州长官与地方豪强势力不法行为的法律依据。《六条问事》是适用于全国的地方性监察法规。

  唐宋时期中央和地方监察体制的形成以及监察法的不断完善

  唐朝的监察制度,经过众多思想家的引导,并在总结汉以来监察制度的经验基础上,建立了比较成熟和定型的“一台三院”的监察体制。在地方监察体制上,唐初分全国为十道监察区,由监察御史十人分巡州县。开元二十一年(733年)改全国为十五道,监察御史亦增至十五人。御史不仅是察吏之官,也是“掌律令”之官,无论治吏与明法都与御史密切相关。唐朝的监察法以《监察六法》为代表,是“道察”体制的产物。首先,“察官人善恶”,使监察的覆盖面扩展到所有的官僚;其次,将户口、赋役、农桑、库存等经济指标列为监察的内容,显示对经济监察的重视;最后,司法监察已成为监察的重点,皇帝派出巡按地方的监察御史多奉命察大案、要案、冤案。除《监察六法》外,皇帝对御史每次巡行的监察重点都作出明确的指示。

  宋朝君臣都非常重视发挥监察官在维护国家纲纪方面的重要作用。其中,利用监察官加强对宰相的监督,成为宋朝监察的一个要点。在制衡相权的监察思想和政策导向下,确实在一定程度上抑制了权臣的出现,有利于国家政治的稳定。在中央监察体制上宋承唐制,仍为一台三院制,但地方监察体制则有较大的变化。宣和四年(1122年)分全国为二十六路。路是地方最高行政区划。各路先后设置转运司、提点刑狱司、提举常平司等中央派出机构,分别负责某一方面的政务,并具有监察地方官的职责,统称为“监司”。各司互不统领,各自为政,直接对朝廷负责。宋朝的监察立法以皇帝颁发的诏、敕、令为主要的法律形式,具有以下特点:详定监司与按察官的职权与违法处置办法;赋予监司巡历所至“点检”属下公文运行情况有无差失之权;重视司法监察;维护重农国策;推行互察法,等等。此外规定,监司出巡前,不得“移文”州、县,以防止地方官吏“必预为备”。

[责任编辑:秦超]
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