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一部面向中国现实的宪法学作品

来源:法制日报2018-03-21 10:24

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  作者:中共中央党校政法教研部 李少文

  作为一项重大的政治体制改革,国家监察体制改革引起了宪法学者的关注,也暴露了中国宪法学研究的局限性。通过阐释宪法的权力配置功能,设计国家监察制度的具体内容,揭示改革过程中的宪法地位与作用,秦前红教授与诸多学者共同推动建设社会主义国家宪法工程,产生了积极的政治社会功效。秦教授等新近出版的《国家监察制度改革研究》(法律出版社2018年版)(以下简称《研究》)是国内第一部系统研究监察制度与改革过程的著作,从原理、过程与实践的不同方面做了细致深刻的阐释。

  一、宪法如何用来治国理政

  十九届二中全会指出,我们党高度重视宪法在治国理政中的重要地位和作用。那么,如何在治国理政中发挥宪法的作用?中国宪法学有没有形成有说服力的理论体系?回应宪法的治国功能首先就需要重新认识宪法,《研究》所理解的宪法内涵及其作用就是例证。

  改革触及到中国宪法学的一根最敏感神经,那就是它重塑的党与政的关系。新设计的监察委员会是一个党政合署办公的机构,将党内监督与国家监察统一起来,将所有行使公权力的公职人员纳入监察范围,形成了极为宽泛的监督权。换句话说,党与政的关系有了新体现。这是贯穿改革过程的一条主线。秦教授等敏锐地捕捉到了这个问题,它亦统领着《研究》一书的内容。对此,《研究》通过论证宪法组织政府、配置权力的功能,有效回答了在党与政的关系方面进行政治体制改革的空间与意义,充分说明了宪法作为国家组织法的功能。

  如何在权力体系之中安放一种监督权?这是宪法学的任务,而且唯有此才能真正厘清此次改革的动力、意义与效果。我们既要对监督权的属性及其所处的权力关系有正确认识,又要设计一种符合立宪价值的制度安排。经典意义的宪法就是政府框架的设计;经典意义的宪法秩序就是程序主义或结构主义宪法功能的结果。那么,这种设计与框架如何发挥作用呢?这就涉及到权力配置的逻辑与方式。宪法首先是国家组织法,它重视立宪价值——这正是宪法记载的人民的根本意志,并将这些价值输入到制度设计之中,形成不同类型的民主形式,这是制度设计的基本逻辑。

  通过国家监察体制改革,将党的监督力量和国家机构的监督力量合一,既推动全面从严治党向前发展,又加强对公权力的监督,“既完善党的自我监督,又加强对国家机器监督。”这就更加深入地实现了通过管党治党实现社会主义民主政治发展的基本逻辑。这种一体两面的关系意味着党的自身建设与国家政治发展之间存在着新的相互作用方式,以至于产生了秦教授关于八二宪法体制性变革的评论。另一方面,人民代表大会制度是我国的根本政治制度。在人民代表大会制度之下的不同国家机构之间实现分工协作、相互配合,也形成了立法、行政和司法机构。我国的国家机构设置延续了结构主义分权的基本特点和逻辑,这种安排发挥了很好的作用,其中并没有独立的监督权,而是分散到不同机构之中。那么,单独设置行使监督权的国家监察机关定位为何?对此,《研究》也有很多论述。秦教授认为,我们国家长期承继前苏联的监察模式,改革则是强化了这种模式,并通过“一马当先”的模式强化这种权力,将现有的党内巡查、行政监察、立法监督、司法监督、审计监督整合为统一的国家监督,形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。这就是一种独立的监督权,它将与立法、行政、司法等结构性权力分支并列,形成新的国家权力体系。

  二、建设社会主义国家的宪法工程

  建构的宪法必然带来工程学的思维。通过设计优良制度并控制政治过程实现宪法目标,塑造一个良好的宪法秩序,是宪法工程的使命与任务。制度设计是立宪价值约束下的选择。将宪法的基本价值贯彻到政治改革的过程之中,既保证改革的目标与效果,又保证政治过程的有效运作。问题在于如何实现这种平衡的关系:改革输入哪些价值?这些不同价值如何排序?如何影响制度的内容?

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