传统中国朝议、谏诤和巡视三种监察机制探究及其现代启示——基于内向分权与外向分权的解析

2018-05-17 14:12 来源:《江苏社会科学》2018年第1期 
2018-05-17 14:12:54来源:《江苏社会科学》2018年第1期作者:责任编辑:秦超

  作者:华东理工大学社会与公共管理学院行政管理系 岑树海

  摘 要:分权是权力监督制约的必要手段,包含了内向分权与外向分权这两个截然相反的实施路径。君主制三种监察机制朝议制度、谏诤制度和巡视制度,都是一种君权的个人授权或委托权方式,这是一种功能分权而非结构分权,其内向化的发展趋势导致监察机构自主性较差,其监督制约最高权力即君权的功效较弱。传统监察制度的历史经验证明:内部监督与外部监督要共生互补;权力监督的核心是监督领导人或领导层权力,领导层权威要与制度或组织权威相协调。传统监督与现代监督在操作主体、目的、参与主体以及法治等方面存在明显差异,二者不能混为一谈,现代监督是传统监督的创造性转化。

  关键词:君主政体 内向分权 外向分 权朝议制度 谏诤制度 巡视制度

  制约权力的关键是搞清楚监督谁、谁来监督、如何监督以及监督功效等问题,当下推进的国家监察体制改革是一项重大的政治体制改革,这项改革有必要吸取历史的经验和教训。关于君主制下权力监督制约问题的讨论虽然较为丰富,但根据笔者搜集到的资料显示,还未有学者从内向分权与外向分权的视角论之,本文尝试弥补这一理论不足,集中探究君主制朝议制度、谏诤制度和巡视制度这三种监察机制的分权理路、监督君权功效以及现代启示。

  一、君主制的三种监察机制:朝议、谏诤和巡视

  分权有两个基本涵义:一是权力的分散化,即权力的分散、分离或分立,将权力一分为多,以适当的方式分配于不同的主体承担,通过分散权力来避免权力的过度集中滥用,权力相互制约以保持平衡;二是权力的分享化,通过权力的分享来制约权力,以权利制约权力,这意味着权力的共有、公有、共享而非私有、独占或垄断。分权已经成为实现权力共享和权力监督制约的基本手段,作为一种权力配置和运行机制,分权是一个常辨常新的主题,这不仅是一个管理上的技巧问题,更是一个重大的政治问题。传统中国根本性的政治体制(即政体)是君主政体,其他所有制度都是为君主制度服务的。分权是测量权力结构模式的基本变量,有必要据此厘清自秦迄清君主政体内权力监督机制的基本特征。从朝议制度、谏诤制度和巡视制度的历史流变角度观察,可以较为鲜明地彰显出君主制内监察手段、监察机制的分权理路和基本特征,以下进行较为详细的阐释。

  (一)朝议制度——咨询权而非决策权的共享

  以君主决策的补充形式朝议制度为例,可以证明皇帝、君主是古代最高的立法者、决策者。所谓“朝议”就是朝堂议政,是君臣之间就国家大事进行商讨的制度。具体而言,“朝议”有“廷议”和“集议”之别:皇帝在殿堂听政,有争议的当朝议论,谓之“廷议”;有些决定皇帝不在朝会中提出,而“下其议”于一定范围的官员,如九卿会议、议政王大臣会议等,然后再将意见上奏,谓之“集议”。简单来看,朝议制度经历了三个发展阶段:产生期、发展期和蜕变期。秦汉是产生确立时期,在重大问题上如“议帝号”“议分封”等皇帝采取重大朝臣、高级官员廷臣会议讨论、议决方式。唐宋明时期廷议制度走向制度化:设置明确的固定场所;参加程式固定化;议程程序固定化;并设有掌管廷议的行政长官即监议御史,廷议制度在走向不断完善和制度化。不过在清朝雍正皇帝设置军机处后,清前期掌握较大权力的议政王大臣会议权力明显被削弱,朝议制度逐渐走向衰亡。以唐代“封还词头”和封驳制度为例,可以证明这种制度约束皇权效力程度的有限性。“封还词头”是指负责给皇帝起草诏书的中书舍人可因诏书内容有问题而驳回,而审查皇帝诏书的正式机构门下省若发现问题而驳回诏书被称为“封驳”,这是一种直接谏止皇帝错误决策的手段。不过这种所谓一切皇帝的命令都必须经过中书起草、门下审核封驳、尚书施行的连锁行政制度,只存在于理论上,存在于个别事例。唐代睿宗朝的宰相刘祎之所言“不经凤阁鸾台,何谓为敕?”即诏令不经过中书门下不发生合法效力,刘祎本人因为这句话直接激怒了当时的太后武则天而被赐死,这正是此项政府监察制度实际功效的真实写照。

  有学者认为尽管朝议制度并非现代意义上的平等协商,但是这一制度设计本身包含了政治协商的基本要素,成为中国古代最为重要的政治协商形式。的确,朝议在制度上为政治决策过程安排了一个相对理性协商、多人互动的环节,使大臣有机会对君主提出不同的意见,有助于弥补君主政体中个人政治决策的不足,是一种避免皇帝重大决定或决策出错的防范机制。不过,无论“廷议”还是“集议”,其制度的设计本意都只是辅助皇权决策的一种手段,换言之,这不是一种所谓的集体决策制度,朝议制度只是皇权的咨询机制或者说是现代意义上的智囊团、思想库设计,最终的政策决定权始终掌握在皇帝个人手中。这种智囊团的咨询建议能否被当时的最高决策者君主采纳,在很大程度上取决于君主个人的自觉性和主观判断,即使君主的执政风格如唐太宗或康熙那样倾向于从善如流,善于采纳群臣建议,但这依然无法遮掩这种咨询协商系统的本质属性——君主是唯一的、最终的决定者。这其实只是一种君主个人决策制度,群臣只能发挥咨询、建议、参考作用,群臣并没有决定权或否决权。决策权或决定权是关键性的政治权力,决策监督是权力监督体系中的核心环节,历史经验证明,君主个人决策制度的风险在于难以确保个人决策的稳定性和质量,个人决策一旦出现重大失误,其结局有可能是灾难性的,如清朝康熙、雍正、乾隆三朝实施的“文字狱”政策等。现代民主政治协商制度的前提是权力主体的平等性,是决策权的共享或者说共同决定即多数决原则,这可以降低发生重大决策失误的概率。

  (二)谏诤制度——行政监察权的体制内共享

  谏诤制度和巡视制度是一物之两面,如果说谏诤制度的设计本意是实现自下而上对君主的监督,那么巡视制度就完全是以君主监督群臣、百官为依归,即所谓“明主治吏不治民”的思想体现。谏诤制度(或言官制度、谏议制度)是君主政体下监督和制约最高统治者君主的一种政治方式。在我国上古时期,谏诤以原始民主的形式存在,唐尧时在交通要道设置敢谏之鼓,听取民众意见,虞舜时立诽谤之木以便民众指陈过失,春秋战国时期各诸侯国为富国强兵、广开言路,积极鼓励进谏,此时的谏诤制度表明社会中的个人被赋予一定的监督权,但可惜好景不长,之后这种谏诤权或者说监督权在不断内化中,逐渐从体制外转移到体制内。西汉加谏诤之职并委于官职,东汉谏官成为定官,至唐代达到高峰,谏官不仅可以入阁议政,而且有事可直报皇帝不受限制,宋朝谏院职责扩大,从以往只监督皇帝的文书发展至监督百官文书。唐宋谏诤制度发挥了一定的功效,据统计,在唐代近三百年的历史中,约有171起向皇帝进谏的事件,纳谏114次,进谏成功率为68%。到了辽、金、元时期,谏诤制度形同虚设,甚至完全弃之不用,而明清的谏诤制度或台谏制度再也没有恢复到唐宋的水平。明清虽然都有台谏制度,但在初年都有严酷的文字狱,不少士人因文、因言获罪甚至丧命,即所谓的“不得妄议朝政”。明世宗嘉靖皇帝因拒谏而杖杀十余名台谏官员,“风闻言事”被禁止,之后廷杖之刑愈演愈烈,反映出谏诤方式在制约皇权方面的困境。

[责任编辑:秦超]

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