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推动地方政府全面实施预算绩效管理的建议

2018-09-12 09:42来源:经济参考报

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  作者:中国社会科学院财经战略研究院 赵早早

  党的十九大报告提出了“中国特色社会主义进入新时代”的重大政治判断,并指出“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”,这为建设现代预算制度明确了战略目标,为推动改革深化提供了发展方向。未来的预算制度建设,必须以“八个明确”和“十四个坚持”为根本,坚定“四个自信”,实事求是地总结过去经验并将其法律化、规范化、制度化,同时,客观揭示存在的问题并持续推进制度完善,努力建成全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,实现全面绩效管理。

  各地方政府应该在过去十几年改革的基础上,在新时代、新常态背景下,结合本地实践推动以下四个层次的改革和深化,开拓各地方政府预算绩效管理新阶段:

  一、树立新理念

  预算绩效管理改革只有起点、没有终点;只有更好、没有最好;预算绩效评价和问责的目的不是为了简单的奖优罚劣,也不是仅仅为了削减预算,而是为了通过改善预算管理制度、建设绩效组织文化、提升绩效管理能力,使得公共财政资金分配、执行、使用更能符合地方公民的需求、国家宏观政策落实、地方党政领导发展理念、符合当地发展实际需求。

  二、提升预算绩效管理改革的政治层次

  第一,让预算绩效管理改革不仅成为建立现代预算制度的工具,而且成为地方党委政府实现地方发展的有效工具。利用预算绩效管理改革中的绩效目标,将国家战略——省发展战略——部门工作目标——预算管理全过程(编制、执行、监督)有效衔接。通过顶层设计,配合机构调整和流程再造等手段,真正实现国家战略计划/政策与预算决策、预算编制之间的有效衔接。为实现同一个计划目标,在多部门间有效分配政策重点与专项项目,减少政策重复、项目重叠等现象,从根本上解决项目交叉重复设置、资金使用效果不佳的问题。

  第二,让预算绩效评价结果对现有政府绩效考核结果产生实质性影响,让预算绩效评价结果成为政府绩效考核体系的核心内容,部门整体支出绩效评价结果与政府绩效考核体系相结合。

  第三,引导推动各部门思考绩效目标与公民需求的关系。预算绩效目标可以成为“美好需求”与“有效服务供给”的桥梁。一方面,明确供给服务目标。绩效目标的确定过程是落实国家战略和重大政策的过程,是各级政府及其各部门为实现国家重大战略而明确具体工作目标的过程,是确定提供什么样的公共服务的过程。重视绩效目标,就是重视国家战略与计划的具体落实,也就是重视国家战略与计划如何更恰当地满足公众的需求。另一方面,明确需求现状及其变化。绩效目标的确定过程,也是各级政府及其政府部门充分了解公众需求的过程,通过自下而上地征集需求信息,可以确保工作目标更贴合公众需要、更符合不断变化的现实,也有助于通过了解需求更扎实推进国家战略的落实,尽可能促进战略目标、财政投入与公众需求、财政支出结果互相匹配。

  三、探索成本-收益方法在项目支出指标体系中的运用

  首先,深入开展项目分类研究,分类标准作为标准体系的第一个层次。目前可以按照预算科目中经济分类的标准,将项目支出主要分为政府部门商品和服务支出、政府部门资本性支出、民生类支出,民生类支出又可以按照功能性分类进行细分,主要分为教育、医疗卫生、科技、基础设施建设、文化等。其次,在第一层次分类基础上,总结每个大类的支出规律,探索建立同类项目的标准化支出体系,共性标准的基础上,再探索可以使用的个性标准,逐渐完善。与此同时,必须认识到,项目支出标准体系的构建也是个不断完善的过程,且需要根据实际留有动态调整的空间。最后,可以选择试点领域和项目,运用成本-效益方法,尝试建立标准体系。

  四、改善预算绩效评价结果的公开透明制度

  继续扩大公开的内容与范围。在现有公开范围的基础上,加快推动两个领域的公开工作:一是细化专项转移支付的公开内容,除涉密内容之外,应该公开专项转移支付的项目名称及其预算安排情况、管理办法、分配结果,预算执行及决算情况。二是结合权责发生制综合财务报告制度的改革,积极推进地方政府资产和政府性债务信息公开,加大对政府资产的评估和认定,逐步公开包括政府性债务余额及其变动、政府担保承诺、风险控制等债务信息及其管理信息。

  探索和创新公开的方式与方法。公开是手段,其目的是让公众和社会各界充分了解、正确理解并有效解读公开的信息及其背后所蕴含的政府工作内容、成效等,同时也能够起到培育公众现代预算监督的意识,使得监督更有成效。为了确保达到目的,公开的方式和方法要有所创新,报告撰写方式要贴近公众,通俗易懂,更多利用图标形式而不是抽象数据;报告传播方式要更方便,更便于公众接受和阅读。

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