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原告资格的变迁及其启示

2019-01-25 10:31来源:人民法院报

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  作者:西南政法大学法学院 唐益亮

  在美国,环境公益诉讼被称之为公共诉讼,由于其本身具有涉案人数多、影响力大等特点,所以,司法实践中也受到了广泛的关注,而且承袭了英美法系特有的立法模式,即在实践探索的基础上,由判例法走向成文法,相关制度的设置不断完善,成为世界各国构建以及完善环境公益诉讼制度的参照蓝本。考察美国环境公益诉讼制度的构成,原告资格是研究该制度的基础和关键,反映了其发展的趋势与方向。

  法定权利原则

  法定权利原则是美国传统环境公益诉讼中必须遵守的原则,按照该原则的要求,可以提起环境公益诉讼的原告仅限于成文法规定的被侵权主体,换言之,如果原告无法证明自己的合法权益受到侵害,也就不享有提起环境公益诉讼的诉权。

  法定权利原则最为鲜明的特征是直接性,即原告的权益受到了直接的侵害,而且侵权行为与被侵权主体的后果具有高度关联性,这实际上将环境公益诉讼划归到一般侵权行为的范畴,忽略了此种侵权方式的特殊性。正因为该原则规定得过于严苛,也就使得原告的主体资格往往不适格,实践中,少见原告成功动议环境公益诉讼的案例。

  法定利益原则

  在20世纪40年代之后,环境公益诉讼的特殊性受到重视,以1946年通过的《行政程序法》为标志性事件,按照该法规定,“任何人因行政行为而受到不法侵害,或者因行政行为而到相关法律意义上的不利影响或侵害,都有权就此行政行为提起司法审查。”其中,以“不法侵害”和“不利影响或侵害”替代了以往权利的表述方式,反映了法定权利原则已经变更为法定利益原则。

  此时,即便相关主体的法定权利没有受到侵害,但直接或者间接的利益受损,也可以提起环境公益诉讼,由此可见,原告资格的范围有所宽松。不过,在这一时期,由于美国自然环境的恶化,其结果是:一方面,法定利益原则降低了原告资格的门槛,导致环境公益诉讼案件的数量陡增,法院难以及时对此类案件进行受理;二是当时的成文法依据数量不多,实践中,主要依赖不断形成的判例,但判例体系化需要的时间周期较长,很多环境公益诉讼难以有效地实现解决。

  及至20世纪50年代左右,美国的环境危机加重,当时,美国发生了世界“八大公害事件”中的两例,公众对环境公益诉讼的现状表示不满,发起了请愿、游行、示威等环境保护运动,试图争取范围更为广泛的原告资格。

  “事实上损害”标准

  面对日益恶化的自然环境以及民众强烈的诉求,美国参议院也认识到应当及时加强相关立法。在1970年,美国通过了《清洁空气法》,该法规定任何人都能依法以自己的名义,对公民个人、社会组织、企业、公司、行政机关以及美国政府提起诉讼,而且确定了“事实上损害”的标准,但凡污染环境的行为对相关主体造成了事实上的损害,相关主体也就获得了原告资格,这与法定权益原则相比,原告资格的范由得以扩张。

  另外,值得提出的是1972年塞拉俱乐部诉莫顿案,该案作为美国环境公益诉讼中的经典判例,尽管原告塞拉俱乐部最终以败诉告终,但该案将环境资源的生态价值、美学价值及其娱乐价值等认定为民众的合法权益,这将“事实上损害”的内容由经济利益扩张至经济利益与精神利益,促使原告资格的外延更为广泛。

  其后,美国政府出台了大量关于环境保护的法律,这些法律中基本包含了公民诉讼的原告资格及其相关内容,共同形成了比较完备的环境公益诉讼制度。

  然而,如前所述,从法定权利原则到法定利益原则,再到“事实上损害”标准,原告资格的范围实际上是不断递增,及至20世纪80年代左右,美国环境公益诉讼的案件数量更是到达历史的最高峰时期,法院出现案多人少的现象,加上新类型环境公益诉讼的接连出现,法官办案压力较大。

  面对这一现状,1992年,在鲁坚诉野生生物保护者案的推动下,联邦法院依据宪法第3条强化了对原告起诉资格的要求,明确了原告提起环境公益诉讼必须遵守三项原则,即:一是对原告实际造成了损害,排除了对推定或者假定损害的适用;二是因果关系,原告损害的结果必须归结于被告人的危害行为;三是补救能力,法院对于原告的有利裁判能够弥补被告受损的权益。

  而在2000年,考虑到此前对原告资格的限制不利于被侵权人维护利益,通过地球之友诉雷德劳环境服务公司案的裁决,对原告资格作出了限度扩张,联邦法院认为环境团体具备提起环境公益诉讼的资格。

  经验与启示

  通过回顾美国环境公益诉讼的发展,发现其原告资格标准的设置并非一成不变,而是随着现实情况的改变不断作出调整,在此过程中,积累了可供借鉴的宝贵经验。

  一是需要相关法学理论的支撑。在美国,检察长具有监督的职能,而受“私人检察总长”理论的影响,公民或者团体在政府怠于行使保护公共利益的职权时,经过特别授权能够作为公共权力的代表,代位“总检察长”的职能,向法院提起环境公益诉讼。

  二是需要民众具备足够的环保意识。在美国,如果降低原告资格的标准,势必会给政府及其法院系统带来办案的负担,因此,从利己角度考量,官方并不会主动的作出调整。在此背景下,随着美国民众环保意识的觉醒与提升,对官方形成了巨大的外部压力。比如:20世纪50年代左右,民众发起了请愿、游行等环境保护运动,这促成官方以判例或者成文法的形式降低了标准。

  三是需要长期的实践与探索。观察美国环境公益诉讼原告资格的变迁,随着司法实践的需求与变化,经过不断探索之后几经修改,逐渐达到完善的水平。

  四是需要及时对权利加以限制。从实质来看,提升原告资格的范围也是对原告诉权的扩张,在此过程中,不可避免地招致民众滥用诉权的风险。所以,美国联邦法院在保障公民环境公益诉讼诉权的同时,也及时地加以限制,确立公民发起环境公益诉讼必须遵守的三项原则以及起诉之前的60日内,应当履行相应的告知义务。

[责编:秦超]

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