科技脱钩、政治疑虑、经贸亲密

　　——波谲云诡国际形势下中国对澳大利亚的外交政策探析

　　作者：中国传媒大学国际关系研究所副教授 孙璐

　　G20领导人第十四次峰会将于6月28日至29日在日本大阪举行。习近平主席连续第七次出席或主持G20峰会，充分体现中方对G20合作和全球经济治理的高度重视。本次峰会上，中美领导人之间是否会晤并达成某种协议，其他成员国对中美在贸易、科技上的角力态度如何，中国对世界经济和贸易、数字经济、包容和可持续发展等议题的态度等诸多问题都备受关注。

　　G20是一个相对成熟的全球经济治理机制。本次峰会是在中美贸易、科技角力如火如荼，美国煽动其盟国对以华为为代表的中国通信科技企业联合遏制的大背景下召开的。G20成员国中，澳大利亚是美国科技阵营中的铁杆盟友。澳大利亚是最早对华为5G进行封杀的国家，还有一系列种种事件引起了两国关系不小的震动。在探究两国关系时，我们是否应该以澳大利亚对待中国5G通信技术上的态度而给中澳关系定性，在当今复杂多变的国际形势下，中国应该如何处理与美国盟国之间的关系，考验着中国的外交智慧和技巧。

　　澳大利亚：对中国5G进行遏制的先锋队

　　众所周知，美国是目前带头倡导反制华为的国家，但实际上，最早以华为5G设备对国家安全和基础设施可能构成严重威胁为理由发起反制华为5G的国家是澳大利亚。在澳大利亚向美国、欧洲盟国等提出了有关华为的警告后，美国政府迅速采取行动。2018年8月，特朗普政府公布法令，禁止美国政府和承包商使用中国通讯公司华为和中兴设备，8月底，澳大利亚政府更进一步，禁止华为参与其5G互联网发展项目，之后还阻止了华为参与所罗门群岛与澳大利亚之间的海底光缆铺设，使其放弃了与华为已签署的协议。澳大利亚对华为的态度影响到了邻国新西兰，2018年11月，新西兰政府以国家安全担忧为由，拒绝了本国通讯公司要求使用华为5G设备的申请。

　　被政治和猜疑拖累的澳大利亚5G建设

　　2007年，时任工党领袖陆克文在竞选总理的时候就提出在澳大利亚建高速网络的想法，陆克文上任后，由于竞标过程遇到了瓶颈，政府放弃招标并于2010年成立了国有企业NBN，即澳大利亚国家宽带网络。伴随着NBN的诞生，政府提出了新的高速网络计划，即放弃传统的铜线并采用光纤入户，目标是让90%的澳大利亚家庭和商家都可以通过光纤入户享受到最高可达每秒1G的实际下载速度。但是到2010年末，网络工程总预算已经超过了430亿澳元，如此高的预算也遭到了时任反对党（即自由党）领袖阿博特的强烈指责。2013年大选结束后，自由党入主堪培拉，NBN从管理层到建设方案也随之迎来了巨大的地震。阿博特政府终止了工党的光纤入户计划，并以另一种混合技术（Multi-technology Mix），即混合光纤和铜线的技术取而代之。总之，NBN从诞生之初起就是澳大利亚两党政见交锋的战场，其矛盾主要集中在建设网络宽带所用的技术及其经济成本。早在工党政府2012年NBN基础设施投资招标的时候，华为就出现在了竞标行列，但此后多次分别被工党政府和自由党联合政府禁止参与有关NBN的项目。

　　事实上，华为是澳大利亚4G网络的主要贡献者，帮助澳大利亚主要电信运营商建设了全国性4G基础设施。而澳大利亚对华为5G的坚决抵制，也只是来自于对其安全性能的“无端猜疑”。对华为的无端猜测将会在技术和时间上拖后澳大利亚的5G建设。据澳大利亚媒体ITnews报道称，澳大利亚希望在2019年启用5G网络，成为全球5G先行者。原本澳大利亚的基础设施光纤网络和5G频谱已经规划好，但屏蔽华为之后，澳大利亚的5G建设遭遇到了重重困难。澳大利亚运营商OPTUS原本定于2019年2月份要开通的5G网络宣布无期限延期，因为如果突然更换供应商，运营商可能不得不从零开始建设其5G网络。很多机构表示，澳大利亚或因拒绝华为5G而导致5G的成本要提高30%以上。此外，民众也普遍反应网速变慢且通信费经常超标。一位澳大利亚IT从业者表示，“政府不断更改计划已经伤害了澳大利亚的宽带网络发展，我个人将会更加期待华为的5G网络”“澳大利亚的宽带网络发展已经被政治所拖累了。”

　　科技斗争背景下透视中澳关系的几个维度

　　一是澳大利亚对中国崛起的政治疑虑与恐慌。1996至2007年，自由党领袖霍华德担任总理，他非常重视中澳关系，期间来华进行了6次访问，尽管“中国威胁论”的思潮在澳已经出现并开始蔓延，但知识分子和政府的意见似乎都对中国的崛起持乐观态度。2007年11月，澳大利亚工党领袖陆克文赢得大选，能说流利中文的陆克文对中国及其历史有着深刻了解。2010年8月，少数派领袖吉拉德担任总理，同年10月出版的题为 《亚洲世纪的澳大利亚》的政府白皮书，简述了澳大利亚应警惕中国经济迅速增长对地缘政治冲击的隐患。2017年11月，澳大利亚政府发布外交白皮书，首次系统性阐述联邦政府对国际局势的看法和澳大利亚要应对的外交挑战，报告建议，澳大利亚应加强与美国的联盟，以应对中国在印度洋—太平洋地区不断增长的势力；除了南海外，该白皮书还对东海和台湾海峡发生军事冲突的可能性表达担忧。总之，21世纪以来，澳大利亚进入了对中国崛起“威胁”的政治疑惑和恐慌的时期，只是不同阶段有着不同的表现程度，也是此次对中国通信科技企业进行封杀的根源之一。

　　二是中澳经贸关系亲密且稳定。霍华德时期，澳大利亚与中国的经贸关系开始迅速升温，21世纪以来，澳大利亚保持正增长和低失业率，避免了2008年开始的全球金融危机的严重破坏，其中一个主要原因是中国经济规模的迅速扩大对澳大利亚资源/矿产的需求。2017年，澳大利亚前总理阿博特表示，中国经济的强劲表现给澳大利亚带来积极影响，对澳大利亚经济发展推动作用巨大。目前，中国是澳大利亚第一大贸易伙伴、第一大出口市场和第一大外资来源国，中澳两国在多个经济领域存在互补关系。2017-2018年，两国贸易创造了价值1946亿澳元的进出口总值，超过澳大利亚与日本和美国贸易的总和（1478亿澳元）。2018年11月举办的首届中国国际进口博览会上，中澳两国企业签署了总价值近150亿澳元（约合人民币758亿）的11项协议。2018年11月8日，国务委员兼外交部长王毅在北京同澳大利亚外长佩恩举行第五轮中澳外交与战略对话，从2019年开始实施另一轮关税削减，目前双边贸易中几乎所有商品都享受零关税。澳大利亚贸易、旅游与投资部长西蒙·伯明翰表示，《中澳自由贸易协定》是自由化整体水准较高的自贸协定之一，已成为其他国家寻求与中国建立自由贸易协定的榜样。此外，澳大利亚官方也表达出对中国“一带一路”倡议的理解，2018年10月25日，澳大利亚维多利亚州政府与中国国家发展改革委正式签署“一带一路”合作谅解备忘录。

　　三是中澳关系中的美国“楔子”。本质上来讲，美澳联盟是澳大利亚外交政策的基础；此外，澳大利亚还与美国有着非常紧密的经济、文化、意识形态的亲密性。2019年2月，澳大利亚政策战略研究所发表《澳大利亚的中美外交历程》的报告提到，尽管中国经济领域非常出色，但也应当以由美国主导的“稳定的，以规则为基础的秩序”为前提。总之，我们分析澳大利亚对华政策的时候，要清醒地认识到，尽管澳大利亚一直努力寻求中美之间的平衡，但澳大利亚的外交基调从根源上随处可见美国的影响。

　　四是澳大利亚的亚洲身份认同。20世纪70年代初,美英在东亚地区实行战略收缩，为了适应变化了的国际和地区形势,澳大利亚的惠特拉姆政府将外交重心由欧洲转移到了亚太,正式开启了融入亚洲的进程。20世纪80年代,随着亚洲经济的腾飞，澳大利亚的外贸重心也由欧洲转移到亚洲。冷战结束后,基廷总理提出“全面融入亚洲”目标，21世纪至今,澳大利亚希望在“亚洲世纪”下融入亚洲,成为“最了解亚洲的欧洲国家”。在历届政府的共同努力下,澳大利亚融入亚洲逐渐由原先的摇摆不定、模糊不清走向成熟稳定、清晰可辨；由集中于经贸投资单一领域向地区合作、安全防务、文化交流、身份认同等多个领域全面发展。虽然澳大利亚融入亚洲仍然面临着重重障碍，也并不会成为彻底的亚洲国家，但分析其外交走向时，应当将其亚洲身份认同作为重要背景来考量。

　　科技冷战背景下中国对澳大利亚的外交政策

　　首先，中国的科技通信企业应该努力与澳大利亚电信商在4G领域内努力合作。尽管澳大利亚在对中国5G技术采取了彻底遏制，并且坚定地站在了美国阵营一边，但澳大利亚对华为4G是持接受态度，两国间仍然有一些4G领域上的合作。例如，华为已经与澳大利亚主要电信运营商Optus和Vodafone 4G在基础设施领域有了密切的合作，同时它们还在澳大利亚边远地区积极推进4G新技术项目。此外，西澳大利亚州政府同意华为为珀斯的铁路系统提供4G数字通信系统的项目，该项目将于2020-2021年左右建成使用，合同项目金额约为2.05亿澳元，折合人民币9.75亿。华为的相关主管人员说：“与沃达丰、Optus和TPG合作，我们是澳大利亚4G网络的主要贡献者，我们将在未来几年继续推出这样的网络。”当然，更为重要的是“我们在澳大利亚有一个长期计划，我们的业务将继续增长，特别是在4G领域。”

　　其次，扬长避短，搁置科技与政治争议，大力发展中澳之间的经贸往来，争取澳大利亚对中国“一带一路”的理解和支持，使之弥补两国科技领域的裂痕。在经贸领域，中澳两国有很多的利益交汇点，共同认同以规则为基础，商品和服务能够有效流通的多边贸易体系，中澳两国应该努力确保这一体系的延续和加强。在中国发展高层论坛2018经济峰会上，澳大利亚前总理陆克文在“一带一路助建人类命运共同体”分组会上表示：“虽然我身边有人批评中国的‘一带一路’，但我仍然会支持中国‘一带一路’倡议，我觉得这是好的倡议。”“欧亚大陆需要大量的基础设施投资，我没有看到其他国家愿意主动提供资金来建设，但是中国却在做，日本可能也在做一些这方面的工作，我没有看到美国有类似的资金促进欧亚地区的建设。”澳大利亚维多利亚州政府与中国国家发展改革委正式签署“一带一路”合作谅解备忘录，此外，澳大利亚还加入亚洲基础设施投资银行。

　　再次，尽管我们不能忽视中澳关系中的美国“楔子”，但澳大利亚的亚洲认同观和属性是我们处理中澳两国关系的关注点。2017年10月的《亚洲世纪的澳大利亚》的政府白皮书中，明确地指出亚洲的崛起正在改变世界，中国要意识到，澳大利亚融入亚洲不是目的，而是手段，是长期性、战略性的外交转折，澳大利亚希望借助融入亚洲提高民族竞争力、在亚太地区寻找战略伙伴、塑造有利的外部环境、确保澳大利亚国家安全、提高澳大利亚国际地位。中国要在澳大利亚融入亚洲的过程中起到积极推动作用，增加彼此之间的相互依赖和相互信任，减少彼此间的误解和错觉。

　　最后，在公共外交方面，争取澳大利亚的企业与民众对中国科技通信技术的理解和沟通，发展和维护在澳对中国通讯科技技术持信任态度的群体。比如，在澳大利亚发布对华为5G进行抵制的禁令后，澳大利亚南十字星大学已经率先采取行动，坚称华为的技术“100%可靠”。为华为发起了一场盛大的辩护，还设立了一所专门的“华为技术学院”，供本校IT专业的学生使用。澳大利亚最大的电信公司TPG努力与政府进行谈判，并试图说服政府再次寻求与华为的合作。根据《悉尼先驱晨报》的报道：华为与澳大利亚Raiders球队的赞助合同将于2019赛季末结束，这份已经执行了将近8年的合同使华为成为澳大利亚最久的体育赞助商之一。但是，华为并没有因为澳大利亚政府的5G禁入而准备调整或者说结束现有的赞助合同，反而华为还在考虑在合同到期后能够继续延长这一协议。此外，还要充分发挥在澳华人社团、华人华侨以及中国留学生的积极推动与舆论引导的作用。

　　结论

　　国家间的关系需要多维度、多层次、多视角解读，处理中澳关系不能等同与处理中美关系。目前，美国的对华政策是在全方位地进行遏制，包括政治制度、意识形态、经贸科技领域、人文交流等。而中澳关系目前的主要特点是科技脱钩、政治疑虑、经贸亲密，几大领域的分界明显。2019年2月，澳大利亚政策战略研究所近期发表《澳大利亚的中美外交历程》的报告指出，澳大利亚政府并没有效仿美国的对华强硬路线，并在某些方面寻求与中国的合作。在国家安全事务上，澳大利亚认为美国是自己的盟友，但也清醒地认识到自身经济的现在和未来都与中国紧密相连，经济动力是澳大利亚融入亚洲的重要推动力。因此，中国应当努力抓住中澳经贸关系、人文交流的利益交汇点，深刻认识到中国与澳大利亚是多边贸易与投资体系的受益者，维持并促进目前中澳经贸的良性关系，加大对澳大利亚社会各界的交流与合作关系。理性克制地面临双方在科技领域的分歧与指控。中国应努力扩大与美国盟国之间的合作面和利益交汇点，专注于与澳洲、欧洲、日本及其他国家培育良好的关系，创造有利于自己的国际秩序与国际环境。