作者：中国人民大学首都发展与战略研究院副院长，中国人民大学中国经济改革与发展研究院教授　张杰；中国人民大学首都发展与战略研究院常务副院长，中国人民大学公共管理学院教授　叶裕民

　　摘要：首都打造全球有影响力的科技创新中心战略目标，不仅仅是要在前沿领域原始创新、重大基础创新等领域取得重大成果，也要在制约京津冀区域乃至中国产业转型升级的颠覆性技术、关键共性技术以及关键核心技术创新等方面取得全面突破，更是要在获取应用基础研究领先优势，在创新链中的应用开发、中间实验、工程化等环节面取得领先优势，以及在从基础创新转化为高精尖产业体系方面，取得全面的领先优势和示范效应，从而为首都落实减量发展、创新驱动发展和高质量发展目标奠定坚实基础。依据我们对首都及京津冀多地长期实地调研和观察思考，当前首都在推进科技创新中心建设任务中，逐步凸显出的重大问题和风险是，一方面，在仍然受制于诸多方面的科技创新机制体制性障碍因素的制约下，首都在前沿原始创新、重大基础创新、颠覆性技术、关键共性技术以及关键核心技术创新等方面的自主能力体系建设，与打造全球有影响力的科技创新中心和原始创新策源地战略目标之间，仍然有着比较显著的系统性差距，迫切需要全面启动和实施首都科技创新机制体制改革“新高地”的建设任务；另一方面，当前首都在推进科技创新中心建设过程中所暴露出的关键短板，更是表现在应用基础研究领域以及创新链中的应用开发、中间实验、工程化等环节的自主能力体系不足方面，迫切需要首都全面启动和推进对标国际一流创新营商环境的“新高地”、全球创新人才的“新平台”、金融创新的“新体系”、“国进民进”创新协同协作的“新格局”等方面的重大改革攻关举措。

　　关键词：首都科技创新中心建设；创新链；突出障碍；对策

　　一、当前首都在推进科技创新中心建设过程中暴露出的薄弱环节

　　第一，针对具有公共产品性质的基础研究和应用基础研究在R&D经费中的比重仍然相对不高，政府对前沿领域原始创新、重大基础创新、颠覆性技术、关键共性技术以及关键核心技术创新等领域的直接财政资金支持力度仍然相对不足，已经成为当前制约和阻碍首都推进科技创新中心建设的基础性问题。2017年，北京全社会基础研究经费占R&D经费投入的比重为14.5%，北京基础研究经费占全国基础研究经费的比重超过1/4，所占比重为26.2%，首都已成为国家原始创新的主导力量，围绕基础研究而形成的一批重大原创科技成果，为突破关键核心技术创新，提升自主创新能力做出重要贡献。然而，主要发达国家的基础研究经费占R&D经费投入的比重已经都在15%以上，而主要发达国家特定区域的科技创新中心基础研究经费占R&D经费投入比重已经均在30%以上，甚至高达50%以上，首都在基础研究投入的力度和强度，仍然与主要发达国家相比有着比较显著的系统性差距。因此，鉴于首都打造全球有影响力的科技创新中心和原始创新策源地战略目标，鉴于首都在国家前沿原始创新、重大基础创新、颠覆性技术、关键共性技术以及关键核心技术创新等方面应该承担的主导者地位，迫切需要首都持续性加大在基础研究方面的财政资金投入支持力度和强度。

　　第二，当前首都科技创新体系中存在的一个突出问题是，针对科学研究与科技创新、技术创新之间的定位和功能边界，在一定程度上存在认知模糊和定位混乱的困局，极大地制约了首都作为国家原始创新策源地综合优势的积累和发挥。从全球前沿科技创新的演化规律来看，科学研究、科技创新、技术创新以及产业发展之间的关系不仅没有弱化，相反却呈现出内在联系强化的基本特征。科学研究和科技创新、技术创新之间的内生互动关系，创新和产业之间的融合发展关系，越来越紧密，难以从地理区域范围内加以人为断裂或政策割裂。然而，首都科技创新体系中这三者之间的脱节和割裂现象比较突出，在相当程度上阻碍了首都全球有影响力的科技创新中心的建设。这具体表现在：一方面，针对科学研究活动而言，可以完全由专业化的高等院校和科研机构来加以承担，而对于科技创新、技术创新活动而言，即便是在完全由政府财政资金和公共财政资金来加以支持资助的情形下，也必须有相应的产业行业协会以及相关重要企业的深度参与和配合，防止科技创新与产业企业现实需求的脱离或割裂；另一方面，针对科学研究活动而言，短期内可以暂时脱离或割裂对产业和企业发展活动的当期现实需求，完全处于思想自由式的前沿探索状态。而对于科技创新、技术创新活动而言，则需要针对和联系具有产业应用前景以及商业潜在价值和属性的当期内在需求，必须考虑满足和解决针对当前制约首都高精尖产业体系，乃至京津冀区域内高端制造业发展和传统制造业转型升级的关键短板因素；

　　第三，创新链中的应用开发环节自主能力缺位和不足，也已经成为当前制约首都推进科技创新中心建设的突出问题。2017年，北京应用研究经费占全社会R&D经费的比重只有24.1%，这表明首都创新链中应用开发环节自主能力面临不足的问题。要将首都自身的基础创新、应用基础创新环节的创新成果，转化为最终具有商业化和大规模化产业开发价值的市场商品，必然要经历在实验室生产出符合和满足产品设计的功能、性能和质量等方面参数要求的样品或样机这个重要的特定阶段。而从首都科技创新体系的现实状况来看。一方面，多数专业化科研机构，既不具备在实验室生产出符合和满足产品设计的功能、性能和质量等方面参数要求的样品或样机的综合实力和能力，也不存在吸纳吸收相关企业参与应用开发环节的动力，造成了基础研究向以满足产业和企业现实需求为导向的转换环节的缺失，造成了基础研究和应用开发环节之间的脱节；另一方面，在仍然以“发论文、评职称、抢帽子”等一系列扭曲性激励制度的作用效应下，首都数量众多的国家财政资金资助专业化科研机构，在相当程度上既没有激励动机去实施以满足产业或企业现实需求为导向的应用开发创新环节工作，事实上，也不具备在实验室生产出符合和满足产品设计的功能、性能和质量参数要求样品或样机的相应技术开发、巨额资金筹集、组织协同管理能力，导致不少基础研究和应用基础研究成果只能停留在论文、专利、获奖甚至人才评审材料里，无法进行满足以产业和企业现实需求为导向的有效实验室传递和产业化转化过程。

　　第四，创新链中的中间试验环节自主能力缺位和不足，也已经成为当前制约首都推进科技创新中心建设的重要问题。要将应用开发环节的实验室样品或样机成果进行工业化工程化放大，自身就是一项关键核心技术，迫切需要相关制造业企业全面介入。然而，首都区域内制造业企业的急剧收缩，是造成首都创新链中的中间试验环节自主能力缺位和不足的关键因素。针对首都多数单位创新链中的应用开发环节，主要由专业化的高等院校和科研院所等政府资助的专业化科研机构来承担，尤其缺乏首都地区或京津冀区域内的制造业企业主动参与和加入的市场激励，造成创新链中由基础研究环节到中间实验环节的断裂。这在首都的不少战略性新兴产业领域中，在高端生产设备、关键零配件、关键材料的创新研发和生产制造环节中，表现得尤为突出，加剧首都科技创新中心建设的难度和风险。

　　第五，创新链中的工程化环节自主能力缺位和不足，也已经成为当前制约首都推进科技创新中心建设的关键问题。工程化环节作为创新链和产业链对接和融合发展的重要环节，是决定首都多数基础研究和原始创新成果，能否具有商业化、产业化开发前景的关键因素，也是决定首都能否将自身的原始创新和基础创新优势，最终能否转化和推动自身高精尖产业发展乃至实现高质量发展的核心因素。无论是在传统制造业领域，还是在战略性新兴产业领域，首都乃至中国均普遍存在“高端生产装备自主研发和制造能力不足+高端产品自主设计能力不足+关键零配件、关键材料自主研发、设计和制造能力不足”这三重因素的叠加效应。而且，针对高端生产装备设备制造业而言，尤为存在“高端产品自主设计能力不足+关键零配件、关键材料自主创新、研发、设计和制造能力不足”这两重因素的叠加效应。

　　第六，创新链中的大规模产业化环节自主能力缺位和不足，也已经成为当前制约首都推进科技创新中心建设的根本问题。导致首都原始创新和基础创新难以向自身高精尖产业体系转化的关键障碍和核心困局之一，还在于“大批量、一致性、稳定性生产制造能力不足”这个突出问题。客观事实是，首都科技创新中心的建设，不仅仅取决于某个领域或单一环节的自主自生创新研发能力，也取决于集成式、协同式、系统性的创新链和产业链、产品链的无缝对接和紧密融合能力，更取决于强大的柔性生产制造体系能力、稳定且纯熟的生产工艺技术能力、高水平的生产装备和生产流水线等方面的综合能力，特别在于“稳定性、持续性、精密性的生产工艺能力积累+精益制造管理能力”这两个叠加效应所造成的生产制造能力。针对打造首都高精尖产业体系的核心任务而言，要从基础研究到最终形成“大批量、一致性、稳定性生产能力”，就得解决能否具备生产大批量的质量一致性产品的制造能力问题，就得解决依靠稳定的精密的生产工艺来降低不良率进而实现成本控制问题。这与实验室制备样品样机的难度和复杂性不可同日而语，既需要大量基础研究支撑和长期试验验证及技术创新开发经验积累，更需要“稳定性、持续性、精密性的生产工艺能力+精益制造管理能力”的长期积累。如果没有这些方面能力的长期积累，针对首都打造以智能制造和集成创新为主的高精尖产业体系而言，就会出现“即使有钱也不知从哪儿下手”困局的发生。

　　二、当前首都推进科技创新中心建设的改革重点方向与政策举措

　　第一，优先打造以激励原始创新、基础创新、应用基础创新为导向的科技创新机制体制改革“新高地”。首都要优先制定和实施将基础研究经费占R&D经费支出比重达到30%以上的战略目标和相应的具体任务安排，特别是要全面持续性地加大政府财政资金对原始创新、基础研究、颠覆性技术和关键共性技术创新的高强度的直接财政资金支持。全面通过推行科技机制体制改革，加大对从事基础研究、应用基础研究、颠覆性技术、关键共性技术等前沿领域的高等院校和专业化科研机构的财政资金支持力度，特别要率先放开和鼓励企业作为主体承担单位以及企业和专业化科研机构联合申请国家各种重大科技计划项目、国家重点实验室、国家自然基金委各种项目等途径，通过这些项目的实施来激活和坐实各种国家重点实验室、国家工程研究中心、工业技术研究基地等。同时，适当调整和加大针对这些特定领域的政府采购范围和力度，从补贴需求角度而非生产角度，来贯彻政府对关键核心技术创新的支持政策。要优先在首都地区构建真正与专业化科学研究和科技前沿自由探索体制相匹配的科技管理治理制度，打造真正与专业化科学研究和科技前沿自由探索体制相匹配的财务报销制度，设计出真正与专业化科学研究和科技前沿自由探索体制相适宜的人才薪酬激励机制，要将国家政府机构已经出台的各种科技管理制度精神的落实和细化，作为当前首都乃至京津冀区域内的一体化科技创新体制改革重点任务。

　　第二，全面打造以激励自主创新和高精尖产业体系相融合发展为导向的国际一流营商环境“新高地”。抢先针对在首都和京津冀区域内的以政府补贴为主的产业政策和创新政策进行全面调整和改革，积极运用各种创新减税和抵扣政策，同时，构建以鼓励市场竞争为导向的创新政策体系，构建以强化知识产权保护制度为导向的创新制度环境，构建以降低制度性交易成本为导向的创新营商环境，强力发挥市场“看不见的手”在激励微观企业的应用技术开发、重大创新成果工程化和产业化、高端生产装备设备、关键材料、关键工艺等方面的主体地位。最为紧迫的改革举措着力点应该是：一是要将降低创新制度性交易成本、降低创新和产业融合发展的制度性交易成本，上升为首都打造对标国际一流营商环境的首要目标。要将首都创新政策的改革重点，落在对强化和提高知识产权保护执法力度和提高违法成本方面，落到通过持续深入推进的“简政放权”行动以及降低制度性交易成本方面，落在构建有利于创新创业的国际一流营商环境等方面。二是加快启动和加大针对高精尖产业体系的先进生产设备更新和购置的抵扣和减税措施，启动加大针对高端制造业、高端生产装备制造业和战略性新兴产业在基础研究、应用基础研究、中试研究、工程化研究、颠覆性技术研究以及关键共性技术等方面的研发加计扣除政策改革。建议允许企业单独以及企业和科研机构联合申请国家自然基金项目资金，真正促进制造业企业基础研究和应用基础研究投入和能力的提高。

　　第三，全面打造以激励创新链体系有效衔接和高精尖产业体系融合发展为主要取向的现代化金融“新体系”。要真正将首都的综合金融优势以及金融创新、金融体制改革示范作用，优先转化为针对创新链中的应用开发环节、中间实验环节以及工程化、商业化和产业化环节的长周期融资和直接融资支持方面，优先转化为优先支持创新链和产业链对接方面，优先转化为支持高精尖产业体系发展方面。具体来看：一方面，要真正对接科技创新小微企业、传统制造业、高端生产装备企业以及战略性新兴产业企业，对相对低成本的5-10年周期甚至更长时期的生产设备更换贷款融资需求，对接制造业部门突破关键核心技术、构建自主创新能力体系等所隐含的巨额创新研发投入需求，率先探索逐步取消针对银行机构的直接融资功能的法律限制，尽快赋予和强化银行体系的直接融资功能，前瞻性地探索和构建全能制银行体系下的新型金融监管制度。要按照第五次国家金融工作会议指明的“发展中小银行和民营金融机构”的基本精神，积极探索和发展京津冀区域内的具有直接融资功能的地方化、专业化的股份制中小商业银行体系。在充分借鉴德国的“主银行制”和日本的“实业财团+银行制”的基础上，可以前瞻性地探索特定的产业集团和股份制中小商业银行体系的联合控股和构建长期“互利共赢”式的新型融合发展模式；另一方面，通过特定的税收激励政策措施，彻底扭转各种形式的公募私募基金以及天使风险基金偏向于获取短期利益的操作行为和逻辑，鼓励首都地区的众多公募私募基金以及天使风险基金，优先投向和满足特定产业产品领域的关键核心技术创新活动的外部融资需求。同时，提升和扩大首都和京津冀区域内的上市企业一级市场、二级市场以及新三板、新四板，对从事关键产业、产品领域的关键核心技术创新突破工作的企业的优先上市权和再融资权。

　　第四，全面打造以激励创新链的有效衔接和传导以及高精尖产业体系融合发展为导向的多层次人才体系“新平台”。一是继续提升和强化首都和京津冀区域内的高等院校和科研机构，在基础学科、基础应用学科以及特定专业学科的人才培养质量和规模，构建与首都构建全球有影响力的科技创新中心、原始创新策源地、关键核心技术创新重点基地的战略定位相适宜的多层次创新人才体系“新平台”。同时，继续加大对首都和京津冀区域内的职业技术学院的政府财政支持力度，鼓励职业技术学院的新型专业设置，适当重新布局和升级职业技术学院，发展与打造高精尖产业体系相匹配的多层次专业化技能人才“新平台”；二是高度重视制约首都高精尖产业体系发展的各种工程师和中高级技术工人短缺的关键短板问题，重视快速上涨的房租价格以及高昂的房地产价格，对高精尖产业和企业招聘和培养各种工程师和中高级技术工人的诸多负面影响，加快探索出针对工程师和中高级技术工人的职住协同和平衡的新型住房供给体制，特别是要前瞻性地探索和构建针对工程师和中高级技术工人，在京津冀区域内的一体化户籍制度和均等化公共服务体系。优先的改革突破方向是，按照高精尖产业体系的创新链和产业链关联和辐射的地理布局，逐步扩大首都经济圈的行政管辖范围。

　　第五，针对首都在深入推进新一轮对外开放的新形势和新要求，尤要强调京津冀区域内打造大中小企业在创新链和产业链对接方面全面融合的创新共同体系，打造首都“国进民进”创新协同协作的“新格局”。一方面，将积极鼓励京津冀区域内的大中小企业按照创新链和产业链、产品链分工特征组团而成的创新共同体系，上升为今后一段时期内的首都产业政策和创新政策的改革侧重点。特别要提高和强化针对创新型小企业创新研发活动的减税免税政策，激活小企业的自主创新能力，同时，针对按照创新链和产业链、产品链分工特征组团而成的大中小企业的创新共同体系，建议采用相应的增值税抵扣政策，降低中小微企业联合创新的税负水平；另一方面，不要纠缠和束缚于国有企业和民营企业，谁应该在首都乃至京津冀区域内国民经济运行中起到主导作用的简单战略定位和狭隘思维范式问题，而应该着眼于在全球贸易保护主义重新兴起以及全球主要国家创新竞争愈加激烈的情形下，通过鼓励国有企业和民营企业，在打造首都高精尖产业体系中的关键核心技术创新突破方面，形成新型的协同合作体系，打造“国进民进”创新协同协作的“新格局”。既要有效利用首都占据主导地位的国有企业技术创新，向民营企业和中小企业的免费溢出，也要鼓励中小微企业和民营企业，主动深度参与到国有企业主导和布局的创新链和产业链对接体系，构建出具有全球创新竞争优势和首都特色的新型创新共同体系。

　　（原标题：当前首都推进科技创新中心建设的突出障碍与对策）