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发展规划定位的理论思考

来源:光明网-学术频道2019-12-03 09:45

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  作者:清华大学公共管理学院教授、副院长,清华大学中国发展规划研究院执行副院长 杨永恒

  发展规划作为一种战略性、前瞻性、导向性的公共政策,是国家加强和改善宏观调控的重要手段,也是我国政府履行经济社会管理职责的重要依据,在凝聚发展共识、引领发展方向、配置公共资源、实现战略目标等方面发挥着不可替代的作用,是促进我国经济持续健康发展、推动社会全面进步的重要“秘诀”。中华人民共和国成立以来,我国先后编制了十三个五年计划或规划,这在世界上是独一无二的,对中国经济社会发展起到了巨大的引领和推动作用。经过近七十年的发展,规划已经从计划经济条件下的指令性计划,逐渐演变成为市场经济条件下国家管理经济社会发展的战略性、综合性的指导性规划。站在新的历史时期,总结梳理我国发展规划领域的实践创新和探索,从现代国家治理的角度理解和认识规划的功能和定位,对于有效发挥国家发展规划的战略导向作用,具有十分重要的意义。

  一、我国发展规划的实践演进

  中华人民共和国成立以来,我国先后编制了十三个五年计划或规划,围绕规划的理念、体制、方法等进行了大量的创新和探索,积累了丰富的实践经验,形成了相对成熟的模式,在规划的科学化、制度化和规范化方面迈出了重要步伐。尤其是改革开放以来,随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和完善,我国规划在功能定位、规划体系、编制程序和实施机制等方面不断探索和完善,具体体现在以下四个方面。

  一是规划功能定位更加清晰。我国自1953年开始制定五年计划以来,围绕规划的功能定位,进行了大量的实践探索和理论思考。经过近七十年的发展,我国发展规划已经从计划经济条件下的指令性计划,逐渐演变成为市场经济条件下国家管理经济社会发展的战略性、综合性的指导性规划。尤其是“十一五”以来,“五年计划”正式更名为“五年规划”,规划内容从以经济领域为主逐渐拓展到了经济、社会、文化、环境、生态等多个重要领域,规划的空间属性也在逐渐强化,逐渐成为国民经济和社会发展在时间和空间上的一种战略布局,成为阐明国家战略意图、明确政府工作重点、引导规范市场主体行为的发展纲领。

  二是规划体系更加健全。针对规划实践中各级各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等现象,我国大力推进了规划体制改革,并于2005年印发了《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》,提出建立“三级三类规划管理体系”,经过十多年的实践探索,逐渐形成了以国民经济和社会发展总体规划纲要为统领,专项规划、区域规划、地方规划、年度计划等为支撑的发展规划体系。2011年,国务院批准发布《全国主体功能区规划》,旨在推进形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局,为统筹各类空间规划奠定了基础。2018年底,中共中央、国务院印发《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》(中发〔2018〕44号),提出了以国家发展规划为统领,以空间规划为基础,以专项规划、区域规划为支撑,由国家、省、市县各级规划共同组成的“三级四类规划体系”,成为统一我国规划体系的基本遵循。

  三是规划编制程序更加科学。规划编制过程是统一思想认识、凝练社会价值、形成共同目标的公共政策过程,需要科学的编制程序和广泛的社会参与。尤其是“十五”以来,我国围绕规划编制程序开展了大量探索,加强了规划的前期研究工作,完善了规划编制的衔接协调机制,建立健全了规划编制的公众参与和专家论证制度,规范了规划的审批管理制度,逐步形成了相对成熟稳定的规划编制程序,在推进规划编制的科学化、制度化和规范化方面迈出了坚实的步伐,真正实现了“汇聚众智”、“开门编规划”。

  四是规划实施机制更加完善。规划的生命在于实施,规划的权威也在于实施,不能有效实施的规划不过是“空中楼阁”、“镜中花水中月”。为有效发挥规划引领发展的战略导向作用,我国逐步建立了党总揽全局、人大依法监督、政府主抓落实、群团组织积极配合、社会力量广泛参与的规划实施机制;通过编制专项规划和年度计划,实现规划指标和任务在重点领域和不同年度的有效分解和落实;区分了预期性和约束性指标,明确了预期性指标主要依靠市场主体自主行为实现、约束性指标主要依靠公共资源确保实现的原则,理顺了规划实施中的政府和市场关系;建立了“年度监测评估—中期评估—总结评估”的规划评估体系,实现了对规划实施情况的全程动态监测;加强了财政预算与规划实施的衔接协调,强化了规划实施的财力保障。

  改革开放40年的辉煌成就表明,规划是国家加强和改善宏观调控的重要手段,也是社会主义市场经济条件下处理政府和市场关系、发挥市场配置资源的决定性作用、更好发挥政府作用的重要制度创新,集中体现了我国的政治优势、制度优势和道路优势。但同时也要看到,当前我国发展规划定位还不够清晰,很大程度上折射了我国政府在职能定位上还存在的缺位、越位和错位现象——在公共服务等应由政府配置资源的领域,规划的内容不够实;在环境治理、生态保护等具有极大外部性的领域,规划的约束性不够强;在产业发展等本应由市场配置资源、发挥主要作用的领域,干预过多,扭曲了市场信号;而在“市场失灵”和“政府失灵”的领域,为社会力量参与所提供的平台和环境还不够。科学编制和实施规划,核心在于厘清规划在资源配置和政府职能履行中的定位,以更好地发挥规划的战略导向作用。

  二、规划与现代政府职能

  (一)资源配置中的政府、市场和社会

  原始社会时期,人们过着散居和自给自足的生活,面临的都是个体或家庭的问题,很少有群体性活动。随着社会的进步,尤其是工业时代的发展,人们更多地聚居到城市,出现了许多公共问题,依靠个体很难解决,代表公共利益的政府应运而生。

  市场机制的出现,实现了资源通过自由竞争与自由交换进行配置,极大地解放和发展了生产力,推动了经济社会的发展和进步。完全竞争的市场结构是资源配置的最佳方式,但在现实中很难全部满足,产生了“市场失灵”。导致市场失灵的主要原因包括公共产品、外部性、自然垄断和信息不对称性等。例如,由于公共产品(如城市道路、治安等)具有非排他性,企业无法从公共产品的提供中获得足够的回报,提供公共产品的激励极为有限。如果政府不能承担提供责任,就会出现供给不足。此外,市场机制没有能力实现公平,也是众所周知的。

  解决市场失灵、促进社会公平,就需要政府参与资源配置。政府通过财税活动以及相关政策的制定、调整和实施,配置公共资源并引导社会资源的流向,使资源在公共部门与私人部门之间进行合理配置。例如,政府提供公共产品可以由公共部门直接提供,也可以通过税收、补贴或其他手段鼓励企业或社会力量生产。政府通过资源配置,来满足公共产品需求、提供有效制度供给、实施公平的社会政策,从而为公众提供更好的服务、为资本提供更好的环境、为穷人提供更好的福利。

  政府配置资源有助于解决市场失灵,但政府干预手段如税收、补贴、价格管制等也会带来公共资源的无效配置,导致公共产品供给的高成本、低效率、不公平和寻租等问题,即所谓“政府失灵”。公共资源配置的非公开、非公平和非公正,有可能会出现公共产品供给的不均衡,尤其是对于那些在公共资源配置中缺乏表达的弱势群体,可能会出现公共产品供给不足的现象,即所谓的政府“缺位”。当前,我国优质公共资源越来越多地集中在城市、东部地区和少数公共机构,产生了较为严重的城乡差距、区域差距和群体差距,形成了不平衡和不充分的发展,这也是政府失灵的一种体现。

  “市场失灵”和“政府失灵”的存在,为社会组织或非营利组织参与公共产品供给提供了机会。社会组织独立于政府体系之外,具有一定程度的公共性质并承担一定的公共职能,这一点跟政府相似;社会组织具有柔性的组织模式,不具有复杂的官僚体制和排他性的垄断权力,这一点跟企业相似;社会组织具有单一、趋同的组织价值,这一点跟企业也相似,只不过社会组织追求公益价值,企业追求商业价值。从全球范围来看,许多现代国家采用了多样化的公共产品提供方式取代政府单一提供方式,强调非营利组织在公共产品供给中的重要作用,以弥补“市场失灵”和“政府失灵”带来的“真空”,尤其是面向特殊群体或者针对特定的公共产品类别。事实上,很多非营利组织如慈善组织或基金会,在扶助弱势群体(促进公平正义)、推进环境治理(抑制负外部性)等方面发挥着越来越重要的作用。

  因此,现代国家治理体系应当构建良性的政府、市场和社会关系,促进政府、市场和社会的积极有效互动,发挥好市场在配置资源尤其是私人市场资源中的决定性作用,政府在配置公共资源中的主导性作用,以及发挥社会力量在配置资源中的补充性作用。政府的作用主要在于提供公共产品、营造政策环境、配置公共资源、实施有效监管等方面,同时要为市场和社会有效发挥作用创造公平的竞争环境、优质的运营环境和高效的政府服务。在政府、市场和社会三者关系中,最重要的是政府和市场的关系,尤其是在社会组织发育不成熟的国家或地区。正如十八届三中全会决定指出,现代国家治理体系要“处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”;十九大报告进一步重申“使市场在资源配置中起决定性作用,更好发挥政府作用”。

  (二)规划是政府配置资源、履行职能的重要手段

  现代社会的政府职能,主要考虑公平因素以及在效率方面可能带来市场失灵的四种因素即公共产品、外部性、自然垄断和信息不对称。只有当市场不能在公平和效率方面产生满意结果时,政府干预才是合理的。因此,现代治理中政府的作用主要有两类:一是解决市场失灵,如提供公共产品(如城市道路、义务教育、国防安全)、解决外部性效应(尤其是抑制负外部性,如环境污染、传染病控制)、加强对垄断企业的规制(对电力、供水等公用事业的价格管制)、克服信息不对称(加强对医疗行业的监管);二是促进社会公平正义,如保护穷人、消除疾病、提供社会保险等。

  第一,规划要服务于和服从于政府职能履行。在我国,构建现代国家治理体系,需要政府、市场和社会共同作用,尤其是处理好政府和市场的关系,既要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用、使各微观主体在市场机制的作用下充分发挥活力,又要更好地发挥政府作用,有效避免宏观失衡和市场的盲目性。政府的作用主要在于提供公共产品、营造政策环境、配置公共资源、实施有效监管等方面,同时要为市场有效发挥作用创造公平的竞争环境、优质的运营环境和高效的政府服务。规划作为政府确定公共目标、配置公共资源、履行职能的重要工具,要服务于和服从于政府的作用发挥和职能履行。

  第二,规划要平衡好政府、市场和社会在资源配置中的关系。规划要处理好政府、市场和社会在配置资源中的作用,促进政府力量、市场力量和社会力量达到某种程度的均衡,才能有效推动整个国家的有序发展。编制和实施规划,并不是要代替或干预市场。在一般性竞争领域,政府对市场的不当干预,如产业保护和补贴政策,会导致市场信号混乱、市场价格扭曲、市场秩序紊乱,进而引发一系列非效率性的资源分配。我国在汽车、钢铁、光伏等产业出现的产能过剩现象,就跟政府干预不当有关。北京实行机动车尾号限行措施,导致很多本来只需要一辆车的家庭不得不购买第二辆车;后期追加实施的限购措施,使得很多购车“刚需”难以及时满足,而很多“非刚需”家庭担心未来买不到车,不得不提前参与摇号购车,这些都严重扭曲了市场真实的供求关系。因此,对于市场能够很好发挥作用的领域,不应该再实施政策干预,不应该再编制规划。

  第三,规划也不是对市场和社会的直接管理,而是通过建立规则和指南去管理市场和社会。在现代法治社会中,对市场主体和社会主体的管理应该主要依据法律而不是规划。但是,规划可以针对市场监管和社会管理中存在的突出问题和矛盾,就法律法规体系或者监管体系本身的建设和完善做出部署。例如,“十三五”规划提出:“健全统一规范、权责明确、公正高效、法治保障的市场监管和反垄断执法体系”,就是要解决当时我国市场监管和反垄断执法体系中存在的问题。因此,规划不是对市场和社会的直接管理,而是要建立一些指南和规则去管理市场和社会,或者对现有的指南和规则做出调整,以更好地规范、约束和引导市场和社会主体的行为。

  第四,规划编制本身是一个社会动员过程。规划是不断统一思想认识、凝练社会价值观、形成共同目标的过程。规划的核心意义在于通过调动政府、企业、社会组织和个人的广泛民主参与,明确共同的发展目标,并通过配置公共资源、引导市场资源和社会资源,来共同推动国家发展目标的实现。正如习近平总书记指出,以五年规划引领经济社会发展,是我们党治国理政的一个重要方式。在党中央统一领导下,集中全党全国智慧,制定和形成引领经济社会发展的中长期规划,成为全国各族人民的共同愿景,这也集中体现了我国的政治优势、制度优势和道路优势。

  三、对发展规划定位的建议

  规划作为政府管理经济和社会的公共政策手段,在现代国家治理体系中应体现四个主要特征——管理国家发展的纲领、提供公共产品的指南、配置公共资源的依据、面向人民群众的承诺,旨在阐明国家战略意图、明确政府工作重点、引导市场主体和社会主体行为,形成推动国家发展合力。

  第一,规划应该是管理国家发展的纲领。提出未来五年,甚至十年、二十年的发展愿景、发展蓝图和目标,重点是阐述国家的战略意图来引领国家发展,尤其是处理好政府与市场、发展与保护、近期与远期、“有所为”与“有所不为”等关系。重点要把握好:

  1.规划要平衡好政府和市场的关系,既要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用、使各微观主体在市场机制的作用下充分发挥活力,又要克服市场的盲目性、规范市场而不是代替市场,还要加强宏观调控、保持经济平稳运行。

  2.规划既要培育和促进发展,同时也要管理发展。多数规划是促进增长的,但也有些规划是约束增长的,约束一时一地的增长,是为了长期、全面、协调的增长。

  3.规划要保障平衡,使经济增长、基础设施、资源环境、公共服务、人口相互均衡分布,过快过度的经济增长会给资源环境、公共服务、基础设施带来压力,并可能导致生活质量的下降。

  4.规划还要通过税收、财政等手段促进经济的平稳、可持续发展,如经济总量的平衡和经济结构的及时调整。在我国,经济调节和宏观调控就是国家发展规划的重要内容,但基层发展规划在这方面涉及较少。

  第二,规划应该是提供公共产品的指南。公共产品是存在市场失灵的领域,需要政府负责提供,而且公共产品提供的数量和水平也应随着经济社会发展以及政府财力的增加而进行动态调整。规划应该就未来5-10年公共产品提供的内容、种类、数量和水平予以规定。公共产品包括:

  1.基础设施和公共服务产品——面向人民群众的公用事业和教育、医疗、文化、体育等服务,以及面向企业的公平的市场环境、优质的运营环境、便捷的基础设施、高效的政府服务等。

  2.生态环境产品——如环境治理、生态保护等,具有很强的外部性,不专属于某个人或某个群体,旨在为全社会创造健康的生存环境,遏制负外部性,促进可持续发展。

  3.制度性公共产品——主要针对市场监管和社会管理中的突出问题,就制度体系本身的建立、修订和完善做出部署,如环境监管标准的调整、市场监管和社会管理制度的完善、政府监管体系的建设等,以创造更好的制度预期,引导市场和社会主体的行为。

  第三,规划应该是配置公共资源的依据。按照国家发展战略意图和公共产品提供指南,来明确政府工作重点,配置公共资源,包括对公共资源的重点投入领域进行调整。在促进社会公平正义方面,进行公共资源配置的倾斜,如保护穷人、消除疾病、提供社会保险等。规划作为政府提供公共产品的指南,也是引导市场主体和社会主体参与公共产品生产的指南;提供的制度性公共产品,实际上也是在引导市场主体的行为方向,明确各类市场主体参与资源配置的行为边界。

  第四,规划应该是面向人民群众的承诺。规划阐明了国家战略意图,描绘了未来5-10年我国经济社会发展的宏伟蓝图,不仅明确了未来5-10年政府的工作重点,更为重要的是,它是面向全国各族人民的施政承诺。明确政府的工作重点,实际上也是对政府行为的规范和约束。越是基层的规划,例如市县级发展规划,内容应该更加聚焦公共产品和服务供给等民生领域,应该更加具体,更具有可操作性。

  党的十九大报告指出,“创新和完善宏观调控,发挥国家发展规划的战略导向,健全财政、货币、产业、区域等经济政策协调机制。”站在新的历史时期,进一步明确发展规划的功能和定位,不仅有利于更好地发挥国家发展规划的战略导向作用,而且对于推进国家治理体系和治理能力现代化、完善中国特色社会主义发展模式必将产生深远而重大的影响。

  本文刊发于《中国行政管理》2019年第8期,注释略

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