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完善和创新五年规划编制的几点思考

来源:光明网-学术频道2019-12-03 09:46

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  作者:中央财经委员会办公室经济二局副局长 董煜

  一、创新编制方法

  规划编制方法是规划成功的前提。好的规划,不是关在房间里写出来的,不是拍脑袋拍出来的,而是经过认真的分析和科学的预测研究出来的。在前期研究阶段,原有的方式主要是委托课题和调研,汇总各部门、各地方和各领域专家的建议。过去也提过一些创新的设想,但当时的技术条件还无法提供有效的支撑。信息技术发展到今天,有必要且有足够条件在规划编制中发挥更大作用。

  一是运用大数据做好前期研究。过去规划编制对大数据的应用,很大程度上还停留在其统计意义上。当然整合各类规划资料、建立一个规划数据库是必要的,但这还是初级的工作。真正把大数据的预测分析功能用起来,将改变我们思考规划的方式。如,国际上的规划一直非常注重把人口情况分析作为规划的最重要前提,而现在运用大数据技术后,可以真正客观、及时、准确地反映人口的基础结构、变动趋势,特别是对人的行为的分析和汇总将是全新的课题,今后编制规划时,着眼点和基本逻辑都会随之做出调整。这样,才能让规划的任务跟着人走,更好满足人民日益增长的美好生活需要,也能更合理地做好城镇化和空间布局的规划。同理,关于产业的规划,也应在分析企业行为及其逻辑和趋势的基础上进行。由大数据分析得出的企业行为变化情况,更贴近市场实际情况和瞬息万变的形势,也有助于改进传统的产业规划方法,编制出能更好引导市场预期的内容。

  二是运用技术手段提高编制效率。除了大数据,还有相当多技术方法可以用在规划编制的各个环节。一方面在有关重要内容的研究中有更大的选择余地,如新的监测和信息获得能力,可以对完善指标体系、提出新的指标等提供较大支持。另一方面在进入到规划正式编制阶段后,传统的码字改稿模式也应得到升级。如,只要设计出适当的技术辅助软件,提供智能检索参考文献、智能分析篇章结构、智能提醒交叉重复,以及自动生成修改说明等功能,将在很大程度上提高规划编制的效率,使规划编制人员从相对费时的一些简单劳动中解放出来,更好集中精力思考规划的重大问题。此外,技术手段在规划实施评估中也能起到很大的辅助作用,如卫星遥感技术用于空间分析等。

  三是综合提炼分析规划建议。每次五年规划的研究阶段,规划编制部门都能收到海量的研究报告和建议,过去一般采取分工阅读推荐的方式,既容易错过一些好的建议,也难以横向对比分析。如何从这些浩瀚的信息中提炼出最有用的建议,也可以通过智能化的辅助手段实现。可建立一个研究报告和建议的信息库,智能分析和生成主要观点,节省阅读时间,同时又能就其中的某个领域筛选相关观点,随时供编制人员参考。对规划建言献策工作,也可采用智能归类的方法,方便后期处理和遴选。

  二、创新规划内容

  规划编制工作从前期研究阶段起,就应该对未来规划的基本结构和内容进行研究。这里所说的内容创新,还不涉及未来规划的实际内容,只是从编制工作目前阶段出发,提一些如何思考内容设置的建议。

  一是进一步完善创新规划结构。最近几个五年规划的结构,其逻辑基本是一致的,“十四五”规划是继续延续这样的模式,还是做一些比较大的探索创新?有的创新,不一定是对内容如何颠覆,只要结构上略作变动即可体现。如,规划通篇应体现以人民为中心的思想,那么改变一下先经济后社会的老模式,把提高人民生活质量在各项任务中的顺序往前提可否?再如,在创新部分,应把人作为创新的第一要素,那么把人才工作放到第一条可否?当然,也要考虑内容服从形式还是形式服从内容的问题,结构再精巧、辞藻再华丽,如果过于注重形式而忽视了内容的合理性,就会变成舍本逐末,反而突不出主题。

  二是进一步改进规划指标和专栏。过去几个五年规划的内容中,有两个让各部门和地方非常关注的核心问题,即指标和专栏。“十一五”规划提出的约束性指标和专栏的创举之所以成功,就是因为在现行体制下抓住了“痛点”、挠着了“痒处”。在可预见的未来,规划权威依然会在很大程度上通过这些来体现。但同时也要考虑,在哪些方面还可以拓展,要让五年规划有一些独一无二的、无可替代的招牌手段,而且这些得是部门和地方非常重视的,这样规划才能管用、才能真正统领其他规划。如,关于指标,“十四五”的特点是后小康时代的第一个五年,建设现代化需要新的指标体系为指引。现在的指标,以“保底”的居多,是否应考虑更多体现高质量发展的要求,如可以增加一些经济发展质量和人民生活质量方面的指标。关于专栏,本质上是一个“工程包”,未来是否可以考虑增加一些有分量的“政策包”,使五年规划也成为重大改革、重大政策的发布书。

  三是进一步做实规划文本内容。近年来的各类文件中,“实”的内容越来越多,直接的操作性越来越强,这也是一种倒逼,要求规划纲要做得更实、有更多的“干货”、更能直接落地。编制“十一五”规划时,有关领导曾提出一个规划要“眉清目秀”的要求,这同样适用于今天和今后的规划。可否在部署规划任务时,采用“内容专栏化”的方式,即有一段总体要求,然后一条条、一项项分段写具体内容,不说废话、虚话。有的专栏可直接放在正文中列出,让人对五年要做的大事一目了然。此外,发展规划总体上还属于时序规划而不是空间规划,很多任务是否可以更加突出时间轴的概念,直接列出时间表,提出完成的阶段性时间要求,这样便于与年度计划衔接,也能增强规划的导向性和操作性。

  三、创新规划形式

  规划形式要服从内容,但这并不意味着形式不重要,事实上在互联网时代,规划形式的重要性只会越来越突出。编制新的规划,要更多从读者的角度出发,改进规划的表现形式,使规划真正为群众喜闻乐见。

  一是做一个语言生动的规划。在互联网时代,人们的阅读习惯早已改变,未来几乎所有的规划,都将面对一个如何让读者理解、如何重构语言体系的问题。过去一些规划编制人员反复推敲出来的话语,有时候却只有官员才能看得懂,有的读者不管你通篇写得如何,往往只看与其相关的几句话。而市场机构的解读,则可能偏离规划编制人员的初衷,一句话在编制者眼里是一个意思,经金融分析人士解读后则可能完全不同甚至相反,这方面曾经有过不少教训。以后在规划编制过程中,要探索新的语言风格,减少晦涩的用语,减少八股文似的句式,全文尽量通俗易懂,娓娓道来,让规划有亲近感。要站在读者的角度进行推敲,看一句话可能会带来什么歧义,尽量避免模棱两可的话。

  二是做一个形式活泼的规划。五年规划作为一个具有极强窗口作用、各界高度关注的文件,在体现创新上要走在政府文件的前头,真正做出一个图文并茂、表现方式多样的规划,以更好体现拥抱新事物的成长。从“十一五”规划延续至今的专栏和图表形式,读者也许会审美疲劳,还能有什么别的创新?如,规划指标完成情况,完全可以用更直观的图来展示;专栏中凡涉及空间布局的,均可变为空间布局图;一些预测性、愿景性的图标,只要群众喜欢,也可以放上去。未来的规划,电子化也许会是一个趋势,视频版、PPT版都可以在编制过程中同步制作,而不用等着规划出来后再做。

  四、创新编制程序

  规划程序的完善,已经进行了一些探索,但根本途径还是要通过立法来实现。当然现在可以做的事还是有不少,关键是找准问题所在,有针对性地加以改进。

  一是创新规划衔接程序。规划衔接一直是规划编制中的难题,如,从与地方规划的衔接看,国家和省级人代会召开的时间差,使得省级规划通过在前,国家规划通过在后,如何保证内容充分对接?从与专项规划的衔接看,程序上已经相对规范,但单拎出每一个专项规划来看,几乎都是一个个小而全的总体规划,如何能让它们更“专”?从与年度计划的关系看,每年编年度计划的时候有多大程度是依据五年规划,年度工作能否真正与五年规划和中期评估融合?这些都值得深入思考,在程序上作出一些安排。如,可通过地方修法立法的方式,将与国家规划衔接的程序先予明确;对未纳入规划编制计划、各部门自行编制的规划,应纳入巡视督查内容,予以及时中止;年度计划报审前,应有与五年规划衔接的正式程序,并在报告中专门予以说明,等等。

  二是创新智库参与方式。目前智库参与规划编制的主要任务是研究和解读,当然国家规划专家委员会还有评估的任务。如何让智库在规划编制中发挥更大的作用,是提升规划科学性和增强规划影响力的重要课题。在研究阶段,委托研究的面可再广一些,同时在汇集成果后,可请相关智库做第一道把关,先提炼一个浓缩的建议集,针对各个领域相对较有参考价值的建议,先登记预留建议提出者目录。待规划编制过程中需要采纳这一建议时,可采取座谈、委托深入研究等方式进行,同时待规划编制完成后,以适当方式对该智库和具体建议提出者予以成果认定。在规划解读阶段,可事先约定一些权威解读者,同时也可采取培训方式,请更多的专家进行广泛解读。

  三是创新建言献策方式。建言献策已经成为规划编制必经的程序。但过去的五年规划建言献策活动,由于主要依托一两个官方网站进行,汇集的建议数量还不理想,在社会上的影响力还不够大。过去五年是移动通讯、社交媒体大爆发的时期,“十四五”的建言献策,有充分的条件搞得更加轰轰烈烈,吸引广大公众参与。要委托更多影响力大的媒体,特别是互联网媒体参与,共同营造声势。同时可以考虑,建一个国家发展规划的网站或APP、小程序,从一开始就成为与群众互动的平台,而且要善于营销、鼓动网友参与,如果做好了,效果能大大好过传统的建言献策活动。在时序上,不要等到中央建议出来以后再开展,可以规划编制年的年初即予启动。如果收集的建议太多,会有一个分类整理和评分的问题,这时候可以先请各建议渠道把第一道关,进行初步整理,然后委托一家智库用大数据手段进行再次整理,提交规划编制部门。在规划发布后,可通过信息手段比对建议和文本的内容,筛选出入选评奖的建议。

  本文刊发于《中国行政管理》2019年第8期,注释略

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