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规划评估:实践与前瞻

来源:光明网-学术频道2019-12-03 10:17

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  作者:国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员 李善同、清华大学公共管理学院博士后 龚璞

  规划评估是保障规划实施、促进绩效问责的重要机制,也是规划全生命周期中不可或缺的环节。实施规划评估,一是在规划实施过程中,动态监控规划执行情况,及时发现偏差并进行修正和调整;二是在规划执行结束后,对规划执行结果进行评估,总结规划实施效果,为新一轮的规划编制提供依据。在西方发达国家实践中,规划评估已经成为普遍做法。2003年,英国政府发布《中央政府评估绿皮书》,要求政策和规划在制定前需要进行预估(appraisal),实施过程中需要监测(monitoring),实施结束后需要进行评估(evaluation)。自“十五”计划开始,我国正式启动了规划评估工作,对于扭转我国发展规划中长期存在的“重编制、轻实施、缺评估”等现象取得了一些成效。但是,由于体制机制的原因,尤其是发展规划本身缺乏法律保障,规划评估在评估主体、评估方法、评估过程和结果运用上仍然存在着一些亟待解决的关键问题,在一定程度上影响了发展规划评估的权威性和实施效果。本文针对我国发展规划评估的具体实践,总结分析规划评估的历史演进,探讨规划评估中存在的突出问题,并对规划评估体系的完善提出若干建议。

  一、我国规划评估的历史演进

  过去我国规划工作一直存在“重编制、轻实施、缺评估”的状况,除了对“一五”计划的完成情况进行过全国性检查之外,在“十五”前从未系统地评估过五年计划的实施情况。2003年,我国首次开展了五年计划的中期评估,经过多年探索,基本形成了“中期评估+总结评估+年度监测评估”的发展规划评估制度体系。

  “十五”时期,我国首次进行发展规划的中期评估,开启了我国发展规划评估的先河。2008年启动的“十一五”规划中期评估奠定了规划中期评估的制度基础,国务院部门、各地方规划管理机构均组织开展了中期评估,并首次引入了第三方评估。国家发展改革委在各方报告的基础上,形成了“十一五”规划中期评估报告,于2008年12月提交全国人大常委会审议。“十二五”规划中期评估延续了“十一五”规划中期评估的成熟经验,并首次通过网络面向社会公众开展调查。“十三五”规划中期评估又进一步采用过程评估与效果评估相结合的方式。

  “十二五”时期,我国正式启动发展规划总结评估。2014年,国家发展改革委制定了《重大事项后评估办法(试行)》,要求对发展改革委组织编制、起草或批准的发展规划开展后评估。2015年,国家发展改革委首次组织国务院部门和省级发展改革委,正式开展了发展规划的总结评估工作,为“十三五”规划编制和实施打下基础。

  “十三五”时期,规划年度监测评估制度正式确立。“十一五”和“十二五”规划期间,国家发展改革委和一些地方开始针对规划年度进展的监测进行了探索,但是没有形成固定的制度安排。2016年,国家发展改革委下发了《关于组织开展2016年度“十三五”规划实施情况监测工作的通知》,发展规划的年度监测评估迈入正轨。

  二、对我国规划评估实践的分析和思考

  自“十五”计划至今,我国已初步建立了“中期评估+总结评估+年度监测评估”、“政府自评估+委托第三方评估”、“定量评估+定性评估”等相结合的规划评估体系并取得了一些成效。但是我国发展规划评估尚处于探索和起步阶段,在技术方法、组织模式和纠偏机制等方面仍有待进一步完善。由于体制机制的原因,规划评估在评估主体、评估方法、评估过程和结果运用上仍然存在着一些亟待解决的关键问题。

  第一,从评估组织模式来看,仍以政府自评估为主,委托第三方评估为辅,缺少真正意义上的独立第三方评估。政府自评估是由编制或实施部门对规划目标和任务的实现程度进行评价和总结,本质上是内部评估。委托第三方评估则是由政府委托专业机构进行规划评估。独立第三方评估则是由独立于规划编制主体、实施主体或受益主体的第三方机构,自主开展对发展规划实施情况和效果的评价。我国从“十一五”规划中期评估开始引入自评估与委托第三方评估相结合的方式。但是,受聘于规划制定者的第三方评估机构并不是真正意义上的独立第三方,其评估的独立性和公信力往往容易受到挑战,不利于客观、科学地诊断规划实施中存在的问题。

  第二,从评估方法来看,基本上采用的是目标一致法,难以有效衡量规划实施的实际影响。如何科学有效评估发展规划的实施效果一直是实践界和学术界的难点问题,实践界和学术界也针对规划评估方法开展了很多有价值的探索。目前在规划评估实践中主要使用的是目标一致法,用以考察规划目标的完成情况。然而,规划目标与发展结果的因果关系十分复杂,发展的结果在多大程度上可以归因于具体规划的实施,往往难以直观判断。如果不能精确衡量规划实施的实际影响,就难以有效指导下一轮规划编制工作。近年来社会科学领域兴起“因果识别革命”,如何应用因果推断技术方法来更为准确地评估政策效果已成为理论界关注的焦点,但是在规划评估实践中这类技术方法还鲜有使用。

  第三,从规划评估指标来看,还存在设计不科学,衔接不力等现象,影响了规划评估的效果。无论是自评估还是第三方评估,往往仅关注规划目标的完成率,而对于规划本身的合理性和实现规划目标所付出的代价,缺乏有效的评价。而且,目前的规划评估指标“重短期结果指标、轻长期影响指标”,“重效率指标、轻效益或效能指标”,难以实现真正意义上的绩效评估或绩效审计。另外,目前规划评估指标设计非常依赖于现有的统计基础,但现行统计指标与国家战略要求不同步。比如,近些年国家战略重点在于高质量发展和建设中国特色社会主义现代化强国,但却缺少对应的统计指标,客观上造成了评估的困难。

  第四,从规划评估过程来看,仍然相对封闭,缺乏透明度,公众参与不足。规划是一个政治动员过程,是全社会统一思想认识、凝练社会价值观、形成共同目标的过程。规划评估也应从普通群众或者规划中重点关注的目标群体视角出发,从实际感受出发,而不仅是从官方统计数据出发来评价规划实施效果。近些年,我国发展规划的编制过程中“开门编规划”取得了较大进步,但规划评估中“开门评估”仍然不足。“十三五”规划中期评估中,很多地方都开展了公众社会调查,但限于调查方式和技术,公众对于评估的知晓度和参与度总体不高。

  第五,从评估问责和纠偏机制来看,机制不够健全,尤其是人大机关的作用发挥不足,难以对责任单位形成硬约束。《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》赋予了各级人大常委会审议本级政府的五年规划中期评估报告的权力。然而,目前人大对于规划评估的问责和纠偏机制还不健全。在现行的规划中期评估过程中,各级人大主要采取听取政府关于规划执行情况汇报的方式,人大机关尤其是地方人大机关的监督主体作用发挥不充分,存在部分工作交由政府部门来推动的现象,使中期评估报告以总结成绩为主,对问题缺乏深入剖析,提出的整改意见缺少针对性和可操作性。

  三、完善我国规划评估的建议

  第一,加快发展规划领域的立法进程。目前,我国发展规划评估的主要依据是《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见(国发〔2005〕33号)》和《中共中央国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见(中发〔2018〕44号)》,法律地位不如《土地管理法》和《城乡规划法》。因此,要加快发展规划领域的立法进程,将各类规划评估明确为法定程序,对发展规划评估的目的、时间要求、评估主体、评估内容、组织程序和结果应用等作出明确规范。

  第二,开展独立、专业的第三方评估。由谁来进行规划评估,对评估结论的客观性、公正性和独立性有重要影响。第三方评估机构在身份上要具有独立性,独立于规划编制和实施部门,与规划编制和实施部门没有直接的组织或人事关系,并且需要具有较高的专业化水平和全面的研究实力。在当下,最务实、最理想的做法是由各级人大常委会委托第三方机构,开展独立于政府(规划编制和实施主体)的评估,并就评估结果提出独立的建议,作为问责规划实施主体的重要依据。必须充分保障第三方评估工作过程的独立性,委托方对于第三方评估的结论不应进行干预。

  第三,充分发挥各级人大作用。根据中发〔2018〕44号文的要求,各类规划编制部门应自觉接受人大监督。为了更好地发挥各级人大对于发展规划实施的监督作用,未来可以考虑在人大成立专门的规划评估机构,负责规划评估审查,并委托第三方开展规划评估,与政府开展的自评估独立进行。同时,将人大对规划的评估情况纳入各有关部门和地方各级领导班子、领导干部考核评价体系。

  第四,加强规划评估的理论与技术方法研究。目前发展规划理论研究落后于实践,难以对规划评估形成有力支撑。应进一步加强规划评估的理论和技术研究,借鉴其他领域成熟理论和方法,结合发展规划的实践特点,开发更科学、更实用的规划评估技术。规划评估不应仅停留在目标完成率上,还应当加强对于规划实施过程、结果、效益和影响的全周期评估。

  第五,提高公众在规划评估中的参与程度。应进一步提高规划编制和实施情况的透明度,提高公众对于规划的知晓度。规划部门要与媒体积极配合,加强规划的教育与宣传。要引导社会组织在规范化、法治化的环境下积极参与规划评估活动,在年度监测、中期评估和总结评估中,引入更多社会组织作为评估主体。对于规划评估的结果,要及时向社会公开,接受社会监督。

  第六,强化规划前期的方案评估。规划方案评估(前期评估)是规划编制的重要环节。中发〔2018〕44号文明确要求在规划前期“加强规划内容多角度论证和多方案比选”。在规划实施评估之外,还应进一步提高规划编制前期方案评估的科学化和民主化。要让社会公众、人大机关、专业第三方机构在规划方案评估阶段发挥更大的作用,从而保证筛选后的规划方案是人民满意、合法合规、高质量的最优方案。

  本文刊发于《中国行政管理》2019年第8期,注释略

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