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推动“多规合一”改革落地的思考

来源:光明网-学术频道2019-12-03 10:18

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  作者:重庆大学公共管理学院教授 陈升

  一、推进“多规合一”改革的原因分析和实践探索

  经过六十多年发展,我国逐渐形成了以发展规划、土地规划、城乡规划为主的三大规划体系,为国民经济社会的高速发展作出了重要贡献。但是我国规划体系面临着不同规划协调性缺失,各类规划之间的关系有待理顺的问题。

  一是发展规划和空间性规划衔接难度较大。从编制依据来看,发展规划的编制缺乏相应的法律规范,主要依据《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》(国发〔2005〕33号),而土地规划和城市规划均有相关法律作为依据。从规划期限来看,发展规划的期限大多数是5年,少部分展望到10年,而土地规划和城市规划的期限分别是15年和20年。由于规划基期不同,导致发展规划和土地规划、城市规划的内容不同,发展规划很难做到、甚至不可能做到对城镇规划、土地规划进行指导。从规划内容来看,发展规划现行各类规划中,发展规划重战略、重项目、重量化指标,对空间布局重视不够,与各类空间规划的协调性差,规划落地困难。

  二是各种空间规划侧重点不同、融合性较差。城乡规划更多从发展的角度以城市人口分布特征、发展趋势为依据编制,主要划定城市空间组团、交通等基础设施的布局;而国土规划更多从保护和约束的角度,强调农田、耕地等的保有量。城乡规划与国土规划在空间状况的测量标准、现状标识、规划方向等方面衔接性差。同时,各部门的各类规划范围力求“全域覆盖”,规划内容力图“包罗万象”,导致规划内容重复、空间重叠。一方面规划间存在差异导致土地资源浪费。比如广州市由于“两规”造成了约250平方公里差异用地因只符合一种规划而不能直接使用,按照广州市2005-2012年年均建设用地增量约29平方公里的速度,此部分差异用地如果盘活可以用8-9年;另一方面规划间缺乏统筹导致生态安全无法保障。规划之间的分立与相互矛盾,使得生态保护的区域缺乏有效的统一。很多地方的城市总体规划和土地利用总体规划划定的生态用地面积、边界均存在较大的差异。

  三是规划承载的部门利益与政府职能转变要求相冲突。部门本位主义思想严重,规划过多地承载部门利益,给地方政府造成了极大困扰和资源浪费。以广州为例,由于缺乏统一的信息平台,广州市的城市土地上,有土地利用规划(土规)而无城市控制性详细规划(城规)的图斑约9万个,有城规无土规的斑块约25万个,其中有将近200平方公里的建设用地在两个规划中表现为互相矛盾的用地性质,无法直接利用。同时,规划的项目审批涉及20多个部门、200多个行政审批环节,审批下来常常需耗时300-500个工作日,极不利于激发市场主体活力。

  针对规划体系存在的诸多不足,“多规合一”规划体制改革应运而生。“多规合一”是顺应时代发展要求、满足建设社会主义现代化强国战略需要的适时改革。“多规合一”形成“一张蓝图”干到底是我国经济减速换挡转型升级阶段以人为本、资源集约、人与自然协调地促进更加平衡更加充分发展的需要。

  总体来看,“多规合一”的探索经历了“国家部门推动——地方自由探索——顶层设计试点”等三个阶段。国家部门推动阶段。从2003年起,国家发展改革委在《关于规划体制改革若干问题的意见》提出“多规合一”改革试点,在苏州、宁波、安溪、宜宾、钦州、庄河等六城市开展试点,虽然改革进程存在较大的障碍,但同时也取得了突破,为后来的改革提供了宝贵经验。地方自由探索阶段。从2006年开始,为了突破城市建设用地指标约束,全国各大城市各自加快了“多规合一”探索。2006年,《武汉都市圈规划》提出了“规划统筹”的理念,并进一步提出“五规合一”的方案;2007年重庆被批准为统筹城乡配套改革试验区,尝试进行多规叠合,分别由发改委和规划局各自选择试点推进。2008年,上海通过机构改革的机会向前迈进,开始在全市开展土地利用规划与城乡规划的“两规合一”进程;2011年,深圳市开始了“多规合一”的探索,形成了《坪山新区综合发展规划》;2012年,广州市全面启动全市“三规合一”工作,构建了具有广州特色的三规合一综合协调管理机制;2014年,厦门在广州经验的基础上,正式启动“多规合一”工作。顶层设计试点阶段。以2014年8月国家四部委(国家发改委、住房城乡建设部、国土资源部、环保部)联合发文《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》为标志,确定在28个市县开展“多规合一”试点改革。“多规合一”在全国范围内实践已经将近5年。

  二、“多规合一”改革的试点经验和存在不足

  目前全国实施“多规合一”主要包括三个实施路径:一是以上海、广州、厦门为代表,明确各类规划管控底线,制定一套多个规划共同执行的法则,指导各个规划实现自我调整。不重新编制新的规划,不取代任何一个法定规划;二是以四部委试点的28个城市为代表,基于“多规合一”的目标和要求,融合其他部门规划的需求,对部门的规划体系进行升级和改造,弱化或者取代其他部门规划;三是以海南和宁夏为代表,梳理规划属性,简化规划类型,建立一个发展规划和空间规划两类并行的规划体系。经过全国各地多年的试点探索,积累了诸多经验。

  一是以领导小组保障跨部门协调顺利进行。广州市是其中典型代表。广州市在改革之初就成立了超越部门利益的“三规合一”工作领导小组,由市长任领导小组组长,一位专职的市政府副秘书长任领导小组副组长,办公室设在市规划局,发改委、规划局和国土资源局主要负责人均为小组成员。“三规合一”领导小组协调解决“三规合一”重大问题,决策“三规合一”重大事项。广州市在规划、国土、发改三部门抽调专业技术骨干,成立“三规合一”专责小组,负责“三规合一”具体工作。“三规合一”领导小组在前期准备、项目推进和运营维护等阶段分别起到顶层设计、消除三规差异、综合协调的作用。

  二是机构合并降低工作协调成本。上海市在“两规合一”工作之前将规划部门和国土管理部门进行机构整合,这避免了在条块分割的行政体制中,跨部门工作协调和利益整合的过程所可能带来的额外成本,避免两部门沟通不畅、各自为政、相互制约,促进了“两规合一”工作的顺利开展。因此,机构整合型“两规合一”改革模式能够使工作开展过程更加直接、高效。

  三是建立公共信息平台。信息平台是“多规合一”“一张图”的运行载体和边界管控的技术保障,将强有力地支撑“多规”规划协调、提高审批效率、辅助规划决策。以浙江开化为例,通过建立“多规合一”公共门户、展示系统、差异分析系统、图斑协调系统、边界管控系统、项目管理系统等多个子系统为多规成果展示、矛盾发现、规划协调、动态更新、重点项目等提供技术保障。实现了动态维护“多规合一”成果,“多规合一”成果与法定规划的联动,保证多规合一成果的持续性、有效性。

  四是进行审批制度改革提高规划实施能力。以厦门为例,在“一张图”的基础上,依托“一张表”和“一个平台”转变审批理念,实现了用地规划许可阶段从“被动审批”向“主动推送”的转变。申请人只需将受理材料提交至政务中心窗口,由窗口负责将材料提交“一个平台”,实现联动审批。“一张表”的形成和应用,一方面简化了行政审批流程,促进了审批制度的进一步改革,有利于激发市场活力,加快社会投资项目的建设周期,另一方面也实现了规划实施环节的联动作业,进一步避免各部门打架的情况,保障了项目落地。

  各个试点在“三规合一”工作中不断完善体制机制创新,为全国市县规划体制改革提供了宝贵经验。然而,改革试点总体仍然存在诸多不足,有待进一步探索和完善。

  一是容易背离政策初衷。中央推动“多规合一”规划体制改革的政策初衷不仅要解决规划间多头管理、互不隶属、内容重叠等问题,更是要实现控制开发强度、优化空间布局、保障生态文明的目标与效果。目前,在国家对土地严格管控的背景下,通过“多规合一”挖潜自身存量资源,可以提高单位土地利用效率,保障经济指标持续增长。但是,很多地方通过“多规合一”盘活的新增建设用地,仍然向高铁站等地方重大投资项目倾斜,没有重点保障生态环境和公共服务设施的用地需求。因此,地方试点“多规合一”的主要动力与中央的政策初衷相左,推动规划体制整体变革、加强规划法治化水平等更深层次目标未能有效实现。如果过分渲染挖潜和腾挪建设用地指标有可能把“多规合一”的目标引向歧途。

  二是缺乏长久推进的机制保障。大部分“多规合一”试点地区是为了盘活土地存量指标,因此各地行政官员尤为重视,亲自主导试点,带来了“多规合一”的横向扩散。但改革也常常因人事变动导致停滞不前甚至倒退复原,出现“人离政息”的现象,重新陷入“一任市长,一张蓝图”的怪圈。

  三是缺乏社会公众的广泛参与。具体而言,一是“多规合一”的衔接协调过程比较封闭,一般比较重视行业专家的咨询意见,但对于社情民意却不够重视。比如调入或调出建设用地,应该重视地块及周边使用者的意见,特别是建设用地调入时的落地项目选择,仅仅在政府内部平衡,最后往往是与GDP挂钩的重大投资项目得以优先落地。二是规划社会参与的形式有待创新。目前的规划编制、实施过程,不是没有公开,但是最后往往演变为“走过场”,原因主要是规划的专业性太强,社会大众很难理解并提出有效建议。

  三、关于“多规合一”改革未来探索的几点建议

  规划体制改革具有长期性、系统性、复杂性等特点,既要在源头上符合上级和国家的规划要求,又要结合本地实际采取一系列行之有效的政策措施,早日实现“多规合一”从一花独放到满园春色。

  第一,在上级规划框架内,保持“多规合一”的可持续性。市县“多规合一”不能局部、短期地就自己论自己,应该寻找更宏观、长期的参照系和指引才能增强可持续性。市县“多规合一”要紧紧围绕上级和国家规划的目标根据自身具体情况适度调节。主体功能区规划是充分考虑了空间、资源、环境、人口、经济各个因素后制定的科学的长期规划,将国土空间划分为优化、重点、限制和禁止开发区,明确了约束,是对资源禀赋和人口的大区域科学评价和引导。市县的资源禀赋特征要更多参考现有主体功能区的划分,在主体功能区框架下考虑自身特色。要以主体功能区规划为宏观基础和战略指导,整合城乡和土地规划等,形成一个统一的空间规划体系。

  第二,划定刚性、弹性发展边界,促进“多规合一”协调落地。“多规合一”要在空间上统一划定“三区三线”刚性约束边界。在保证总量不越界的前提下可以考虑时空分布的适度调节,一旦划定就要严格执行。针对市县对用地的需求与既有规划的矛盾,可以把符合既有规划的方案作为综合实施方案,把突破既有规划的方案作为功能目标方案,针对两种方案的差距,提出通过扩大规模、探索城乡建设用地挂钩、用地结构调整等多种途径解决的预案。GDP、人均收入等这样的预期性指标和城镇开发边界画出了市县发展实际情况与可能达到的水平之间的弹性发展空间。在明确约束条件的同时,为保障区域重大功能的实现也要明确用地安排、交通布局、工业园区布局等必要的保障条件。

  第三,建立健全相应的法律法规,杜绝“多规合一”人走政息现象。“多规合一”工作法治保障的重中之重是制度建设。与规划体制改革相适应的法律制度体系不应当是某一部法律,而是包括《发展规划法》(已列入立法规划)、《城乡规划法》、《土地管理法》和相关规划编制条例、信息联动平台技术标准等系列规范性文件的一整套法律体系。目前当务之急是贯彻落实中发〔2018〕44号文件精神,尽快制定《发展规划法》。梳理现有与发展规划工作相关的法律法规、部门规章,针对规划编制流程、规划基期、规划期限、部门协调机制等推动包括《城乡规划法》、《土地管理法》等在内的相关法律法规、部门规章的立改废释工作。

  第四,通过各种制度探索,提高“多规合一”的社会公众有效参与度。在民意调查阶段,可借鉴厦门的做法,为了引导社会公众参与监督生态控制线的实施,将原本在蓝图上的控制线,以步行廊道的形式物化为物理边界,降低社会公众参与的难度。在深化论证阶段,应该健全规划调整和项目落地的社会公示和听证制度,更多地保障民生优先的社会项目得以落地。在成果公示阶段,通过城市规划展厅、报纸、网络、电视台等途径,向社会发布阶段成果具体内容,征求市民意见。

  第五,科学评估规划实施效果,增强“多规合一”效力。制定侧重考察发展质量的规划实施评估制度有利于增强“多规合一”效力。“多规合一”的目的在于形成统一的、协调的“一张蓝图”,实现资源集约、环境友好的可持续发展。资源的集约程度体现在发展的质量上,要把单位面积的经济量、单位经济的资源消耗量、单位经济单位面积环境代价等指标要纳入评估。环境友好的可持续发展体现在坚持资源环境承载力为主导,在此基础上制定涵盖三大领域和三类指标数值,同时建立刚性和弹性相衔接的协调机制。这样才能充分发挥“多规合一”的效力,发挥规划对发展的实际指导和促进作用。

  【基金项目:国家社会科学基金重点项目“我国中长期规划决策机制及方法论研究:基于五年规划绩效视角”(编号:15AZD016);中央高校基本科研业务费(编号:2018CDJSK01XK05,2018CDJSK01PT07)】

  本文刊发于《中国行政管理》2019年第8期,注释略

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