作者：自然资源部矿业权管理司　刘欣

　　（自然资源部矿业权管理司，北京 100812）

　　摘要：文章文立足于《矿产资源法》修订，对矿业定位与立法宗旨、矿产资源和矿业权的性质与内涵等基本问题进行了深入分析，针对矿业权“三位一体”的权利结构，提出“三权分管”管理新模式，进而结合不动产登记模式进行对比分析，提出正确理解与合理调整完善矿业权审批登记程序的对策。

　　关键词：矿产资源法；改革；矿业权；行政许可；出让

　　中图分类号：F407.1；F062.1 文献标识码：A 文章编号：1672-6995（2019）12-0000-00

　　DOI：10.19676/j.cnki.1672-6995.000368

　　Basic Problems Analysis on“ Mineral Resources Law ”

　　LIU Xin

　　(Department of Mining Rights Management Ministry of Natural Resources, Beijing 100812)

　　Abstract: Based on the revision of Mineral Resources Law, the paper makes a deep analysis of the basic problems, such as the orientation of mining industry, the purpose of legislation, the nature and connotation of the mineral resources and mining rights and so on. Focusing on the "trinity" right structure of mining rights, the paper puts forward a new management mode of "the three rights managed separately". And then according to the comparative analysis with the registration mode of real estate, the paper proposes the countermeasures of perfecting the approval and registration procedure of mining rights with correct understanding and reasonable adjustment.

　　Key words: Mineral Resources Law; reform; mining right; administrative license; transfer

　　对《矿产资源法》进行全面修订，首先需要系统性把握矿产资源开发利用与矿业管理的特点和规律，明确矿业发展的目标与定位，并在全面准确理解矿产资源和矿业权性质与内涵等基本问题的基础上，对以矿业权审批为核心的矿产资源管理制度进行系统性改造完善，这是进行法律修改的基本要求。

　　1 找准矿业定位，确立矿业立法指导思想与宗旨

　　突出矿业产业特点，确立资源保护与经济社会保障的方向与目标，是矿业立法的出发点。矿业与农业同属于基础产业，基本任务是为经济社会发展提供稳定可靠的资源和原材料，保障和助力后续产业扩大增值赢利空间、确保国家经济安全；其特点是投资大、建设周期长、见效慢、多属初级产品且利润空间小。现行《矿产资源法》实际上是以保护和合理利用矿产资源、促进矿业发展为主要内容的矿业管理法，调整范围为狭义上的矿业或称“小矿业”，即矿产资源勘查与开采（包括选矿环节）。当前“为了发展矿业，加强矿产资源的勘查、开发利用和保护工作，保障社会主义现代化建设的当前和长远的需要”的立法宗旨与基本精神并未过时。于国家而言，实施矿产资源管理的任务不是追求经济效益最大化，而是多予少取、放水养鱼，打造服务型政府以保护矿业权人合法权益，吸引和鼓励矿业社会投资、激发市场活力，促进公平竞争并维护矿业秩序，最终达到满足经济社会发展的资源需求等目标。

　　从理论上讲，产业链延伸越长，企业增值赢利与政府调控的空间越大，所以世界各国通常对前端基础产业实施支持扶植政策，主要通过对后端加工制造业和进出口贸易等环节的税收实现国家收益，这也有利于促进和激发企业致力于技术与管理创新、增强市场竞争力，进而推动国家资源安全及综合实力的提升。超前大额重复性计征矿业权出让收益，显然是一种竭泽而渔、有悖于可持续发展战略的短视和短期行为。只有矿业权人有意愿、有信心、有实力投资找矿采矿，实现良性发展，繁荣矿业经济与解放矿业生产力、保障经济社会发展的资源需求和实现矿产资源国家所有权益才有长期可靠的基础。

　　2 准确理解把握矿产资源与矿业权的性质及内涵

　　2.1 矿产资源的属性与矿产资源所有权的性质

　　所谓自然资源，是指天然形成的、具有效用价值、可供人类生产生活使用的基础性物质资料。矿产资源是指由地质作用形成的、具有效用价值且主要用作生产而非生活原材料的呈固态、液态、气态的自然资源。

　　尽管同为经济社会发展的重要物质基础，但与通称为自然资源的土地、水、森林、草原、野生生物等相比，矿产资源最为突出的特点在于其隐蔽性、不确定性、难控制性（勘查阶段）、耗竭性与不可再生性（开采阶段）。

　　与其他各类自然资源明显不同的是，矿产资源同时具有耗竭性和不可再生性、隐蔽性和不确定性、稀缺性和分布不均衡性、多样性和复杂性、动态性和相对性等自然属性。其不确定性、稀缺性的自然属性以及具有效用价值的经济属性、与国家领土和主权相联系并经宪法确认为全民所有的政治属性，尤其是矿产资源本身未脱离地球母体而独立存在，是一种尚未特定化的抽象的物（依采矿权采出后即成为特定的物，通常称作“矿石”或者“初级矿产品”），决定了矿产资源所有权是一种与主权领土相联系的抽象的公权利。

　　民法中的物即物权的客体，一般指有体物且需为特定物或者独立的物。因此，抽象的矿产资源并非民法意义上的物，矿产资源所有权不能等同于物权法中物之所有权而直接适用关于所有权的规定，“矿业权”的概念于是应运而生。

　　2.2 从抽象的矿产资源所有权到具体的物权——矿业权

　　矿产资源所有权作为一项抽象的公权利，需由法律授权国家机关代行全民所有权并以行政许可方式设定矿业权，将特定范围内的矿产资源授予符合法定条件的申请人，由此实现矿产资源所有权这一抽象权利的具体化，符合条件的申请人依法成为矿业权人并行使矿业权、实施探采行为取得并销售矿产品等方式获利，国家依法征收权益金（Royalty，亦译作“权利金”，即矿产资源补偿费）而获得所有权的经济收益。也就是说，矿业权是由矿产资源国家所有权分离而形成的一种特殊物权。

　　矿产资源国家所有权与矿业权之间是一个单向的权利转化过程，抽象的公权利转化为具体的矿业权，其权利内容是完全的。与所有权人对用益物保留处分权能不同，经由法定的行政许可程序，作为矿产资源所有权者代表的主管部门将特定范围内的矿产资源（或有潜在资源）的国土空间支配权授予矿业权人，这一物权权利在合法使用前提下的时限理论上具有恒久性，具体取决于矿产资源的开发利用服务年限。也就是说，矿业权实际上涵盖了对所有物的占有、使用、收益、处分等全部四项权能，矿业权人享有特定范围内矿产资源独占性的支配权，并排除他人对其物权违背其意志的干涉，即具有消极权能。按照物权客体一物一权主义，即一个物上仅能成立一个所有权的原则，除了通过收取权益金等方式实现所有权收益之外，国家作为所有权人不再保留物权支配的权能。

　　在矿业权合法存续期间，国家不得再以所有者身份干预矿业权人行使权利，除非出于政治统治、经济社会管理或者维护社会公共利益的需要，通过依法行使行政管理权对矿产地进行征收或者征用，但应予合理的经济补偿，此即对私权的公法限制。作为具有公权特征的私权，矿业权实际具有民法中所有权的基本特征，这就为实施矿产资源资产化、资本化管理提供了理论依据。而将探矿权、采矿权纳入《物权法》并适用用益物权的一般性规定，则主要是出于实用和管理的需要。

　　2.3 矿业权的性质

　　2.3.1 物权性质的矿业权

　　探矿权、采矿权的物权性质主要基于其内蕴的资源价值及对特定矿产资源的完全的权能，但又不同于一般的物权。

　　2.3.1.1 探矿权、采矿权不属于典型的用益物权

　　所谓用益物权，是对他人所有物享有的以使用、收益为目的的物权，主要包括地上权、地役权、永佃权等，是不转移他人对所有物的所有权而只转移对物的使用和收益的财产关系。用益物权的客体通常为具有非消耗性质的不动产，用益物权人对标的物的占有、使用和收益并不导致标的物物理形态的变化和价值的减损，而且在用益物权消灭时，用益物权人负有将标的物以原状返还所有人的义务。

　　探矿权的客体或者勘查活动对象是特定范围内的国土空间，准确地应称作“地质体”；探矿目标是难以确定有无及数量多少的“矿产资源”，即使经勘查发现资源，其规模与价值也往往难以确定。在探获具有一定储量规模和经济价值的矿体、形成了地质成果资料，最终进入采矿阶段后才能显现其价值并获得收益。由此可见，主要是由于探矿权客体的不确定性，决定了探矿权并非典型的用益物权。

　　采矿权的客体，即经勘查探明的具有一定储量规模的矿体，必然随着采选加工利用而发生物理形态的改变与损耗。一旦资源采尽，失去物质载体的采矿权连同国家对矿产资源的所有权即归于消灭。这与用益物权人原状返还标的物于所有人的基本特点有着本质区别。因此，采矿权也不属于用益物权。

　　2.3.1.2 探矿权、采矿权是具有公权特征的私权

　　将探矿权、采矿权认定为私权，是矿业权人通过资源开发利用和销售矿产品赢利、以矿业权为基础进行融资、合作经营的前提，这种私权应当得到充分尊重和法律保护；源于矿产资源国家全民所有、与主权领土相联系而具有公权特征，又是实行矿业权登记生效主义的理论基础。探矿权、采矿权的各项变动包括设立、变更、转让或者消灭等，都须经依法申请审批登记方为有效并受法律保护，这早为国际惯例。

　　矿业权作为矿产资源所有权益得以实现的基础，其中包括两层含义：一是国家的经济收益，相当于权益金或者矿产资源补偿费；二是资源资产配置与调控，通过市场公开出让选择最佳的矿业权主体，辅之以规划、监督等行政手段以及经济调节手段，促使矿业权人合理开发利用资源，在企业获取收益的同时实现国家资源保障目标，此即公共权力的行使。

　　有学者将探矿权、采矿权、取水权、养殖权、捕捞权等具有公权特征而又有别于土地使用权的自然资源使用权概称为“准用益物权”。它与一般用益物权之间的区别在于此类特殊物权的设立、行使目的与社会公共利益之间的相关性，即权利设立是经由主管部门的行政许可，一般是为了促进矿产资源合理开发利用而非仅仅为了保护权利人，同时与资源开发利用、国家产业政策密切相关，因而具有很强的公法性与管理性，故不宜纳入《物权法》中作详细规定。因此，《物权法》在用益物权“一般规定”中对采矿权等准用益物权作了宣示性规定，以明确其民事财产权的性质，至于具体规定，则一律交给特别法。关于调整探矿权、采矿权的特别法，当然是指《矿产资源法》及其配套法规，由此在《矿产资源法》修订中建立与《物权法》等民法规范之间的有机衔接成为必要。

　　2.3.2 特许行为权性质的矿业权

　　《行政许可法》第十二条明确，“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”可以设定行政许可。基于自然资源的稀缺有限性，该法对包括矿产资源在内的自然资源开发利用行为设定了特定许可，针对矿产资源而言是指矿业权，即一种特定许可的矿产资源勘查开采的资质、经营（市场准入）权。但由于《行政许可法》作为一部对相关领域发挥宏观指导作用、具有普遍适用性的行政法，不可能明确提出和规范某种专业性的资质认证权和经营权，也难以具体指明与矿产资源相关的物权性质的探矿权、采矿权之间的关系。

　　发端于计划经济时期的《矿产资源法》及其配套法规正是围绕矿产资源勘查开采资质与行为进行制度设计的。该法第三条规定：“勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请，经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记”。至今，正式的法律和制度概念都是“矿产资源勘查开采登记”而不是“探矿权、采矿权审批”。从《矿产资源法实施细则》中关于探矿权人、采矿权人权利、义务的规定，也可以看出这一特点。

　　这类专业性的矿产资源勘查、开采行为许可权，本质上是一种对资质能力予以认可基础上的经营许可与市场准入行政特许（本质上属于“普遍禁止的解除”），这是确保有限矿产资源得到规范有序开发、表明有相应的能力和条件保护生态环境、确保生产安全的法定条件。与物权性质的矿业权不同的是，这种特许勘查、开采行为权包括资质或者资格因其与人身、主体不可分割的关系而不得转让他人。

　　2.3.3 探矿权的性质及其与采矿权之间的关系

　　采矿权无疑是一种物权，但对探矿权是否属于物权尚存争议。

　　矿产资源国家所有权的前提是存在并发现矿产资源。从理论上讲，如果没有矿产资源就不会产生矿业权或曰矿业权本身也无意义。

　　一方面，矿产资源具有动态性和相对性，即技术和经济条件决定了人类对自然界的认知水平及开发利用能力，由此决定了矿产资源的效用或者“矿”或“非矿”之间的区别。从科学发展的角度看，作为勘查对象的“矿产资源”都具有潜在的效用价值。

　　另一方面，由于矿产资源具有隐蔽性、复杂性，矿产勘查作为一种专业性的人工劳动成为探明与开采资源所必需，探矿权首先是一种针对专业性的人工劳动即矿产勘查行为的许可权；同时由于矿产资源具有不确定性、动态性，探矿权又是一种基于勘查投资机会而产生的（矿产勘查活动由此被称作“风险勘查”）、具有不确定价值而可能产生经济收益的特殊的物权。矿产勘查本来就是为采矿服务、属于采矿活动的初级阶段或者前端环节，因而探矿权是一种从属于采矿权的初级权利。也就是说，应从矿业权作为物权整体性的角度，而不宜片面或者孤立地仅就探矿权或者矿产勘查活动本身去分析判断探矿权的性质。当然，出于鼓励找矿和保护勘查成果的目的，法律上也赋予探矿权以独立性与排他性。具体而言：

　　首先，资本、劳动力等投入所构成的成本本身就具有经济价值，同时产生新的价值或者潜在的价值。矿产勘查是一种包含资本、劳动力等生产要素的高投入、高风险、高收益活动，探矿权人实施风险勘查投资，表明探矿权是一种具有一定成功机率的机会投资权或者偶然性投资权。

　　其次，探矿权人进行矿产勘查如同股票投资，其目的是追求发现矿产资源并通过采矿获取经济收益。如果矿产勘查收益过低或者回报率为零成为常态，就不可能有人进行勘查投资、申报探矿权，勘查行业将趋于萎缩消无，采矿权以及矿产开发行为也就成了“无源之水、无本之木”。这也是各国对矿业实施鼓励支持政策导向的根源。

　　最后，探矿权是国家通过行政许可向符合条件的民事主体赋予的一种排他性权利，探矿权人对特定勘查区块范围进行矿产勘查，对探明储量的资源享有支配权，可以通过采矿等方式获得经济回报。故此，探矿权本质上是一种以权利为客体的物权。

　　在计划经济时期，原地质部（后为地质矿产部）与煤炭部、化工部、冶金部等各工业部门各自所属的地勘单位凭探矿权进行地质找矿，探明具有开发利用价值的矿体后，将地质成果资料按矿产类别交由各工业部门所属矿山企业凭采矿权进行开采，由此形成了探矿权、采矿权分立的格局。《矿产资源法实施细则》对此作出了探矿权人“有取得勘查作业区内矿产资源的采矿权的优先权”的相应规定。《矿产资源法》条款内容也是按照矿产资源勘查、开采的流程进行体例安排，多年来，对指导勘查单位和各类矿山企业主体进行矿产资源保护与开发利用发挥了重要作用。

　　2.4 矿业权管理体制的演变及其弊端

　　在长期的计划经济体制下，形成了国有地勘单位和国营矿山企业无偿取得探矿权、采矿权并将勘查成果和生产利润上缴国家、国家再投资勘查开发的“闭路循环”模式。受单一劳动价值论的影响，加之缺乏市场交易与权利流转，矿产资源及矿业权的价值无以显化，探矿权、采矿权主要作为一种专业性的矿产勘查开采特许行为权而存在。与此相适应，矿业权经国家以“勘查开采登记”方式授予国有地勘单位与国营矿山企业，国家与矿业权人之间形成了一种单一的勘查开采行为权的申请授予和无偿配置资源模式，以及新立、延续、变更、注销等固化的矿业权审批制度。

　　随着20世纪90年代计划经济体制市场化转轨，矿业投资主体日益多元化，形成了国有、私营、外资等多种所有制主体共存的格局。尤其是随着矿业权由无偿取得向全面有偿取得的转变以及商业性勘查开发的全面展开，打破了多年来形成的相对单一而封闭的矿业投资与开发经营及管理模式，矿业权的物权属性逐步显现且在其权利结构中逐渐上升为主导地位，但特许行为权为主导的矿业权制度导致产权不清晰，迟滞了矿业权这种重要的资源性资产正常顺畅流动。2007年颁布实施的《物权法》中关于“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”的物权平等保护原则和2004年《宪法》修正案第二十一条关于“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益”以及各类所有制经济共同发展的规定，打破了经济社会领域国有企业主体优先的格局，使行之多年的以特许勘查开发行为权为主体的矿业权管理制度设计不能完全适应市场经济条件下平等保护各类所有制经济和产权权利要求等弊端暴露出来。

　　但是，其后10余年间，《矿产资源法》及其配套法规一直未能跟进修改完善。这种矿业部门法与民法基本法之间存在的法制不协调，导致矿政管理实践中的冲突而经常使管理部门和权利人陷于被动，尤其是探矿权人、采矿权人屡因勘查开采及企业管理行为不规范而使其矿业权资产动辄面临被限制甚至剥夺之虞。如《矿产资源勘查区块登记管理办法》第十条关于“探矿权人逾期不办理延续登记手续的，勘查许可证自行废止”和第二十一条关于探矿权保留不得超过三次共6年的规定，以及《矿产资源开采登记管理办法》第七条关于“采矿权人逾期不办理延续登记手续的，采矿许可证自行废止”等规定，可能“依法”导致勘查许可证、采矿许可证在办理延续、变更登记期间因许可证过期而不能继续开展勘查、开采行为，或使其间的勘查、开采行为进入“真空”地带而被视为无证非法勘查、采矿而被追究责任。实践中还时而出现因一矿发生安全事故而责令其所在区域内所有矿山停产整改的现象，都表明物权保护和维护公共利益与物权之恰当平衡原则在惯用的行政管控措施面前面临极大挑战。

　　2.5 矿业权权利结构三重性的显化及其与制度单一性设计之间的矛盾与冲突

　　产权明晰和产权保护是市场经济的前提条件。市场经济条件下各类所有制经济发展与矿业生产力发展对于产权明晰和物权保护的要求，使计划经济体制下单一的矿业权权利结构发生了根本性变化，探矿权、采矿权日益体现为一种兼具物权、资质能力和市场准入（经营许可）等三种性质的复合性权利而尽显其丰富内涵。

　　一是物权性质的探矿权、采矿权。按照“投资者主权”的原则，投资人作为权利人，通常通过申请授予（高风险类矿产探矿权）或有偿出让方式（高风险类矿产探矿权或者采矿权），通过行政许可程序成为探矿权人、采矿权人（从这个角度讲，勘查许可证、采矿许可证宜分别改称“探矿权证”和“采矿权证”），获得占有和支配特定勘查区块范围内的地质体（针对探矿权）或者特定矿区范围内的矿体（针对采矿权）的权利。但取得了物权并不代表可以直接从事相应的矿产资源勘查、开采活动。

　　二是勘查、开采资质。主要是看探矿权申请人、采矿权申请人是否具备从事勘查、开采所必需的矿产勘查和开采资质与能力，包括专业技术（人员）、装备、仪器或者从业经验等，本质上是对一种专业性、技术性民事行为能力的认可，是进入矿业市场进行生产经营的主观要件。具备这种从业资质，是从事勘查开采活动的基本前提。2008年7月起施行的《地质勘查资质管理条例》（国务院令第520号）对不同类别和等级的勘查资质审批及监督管理作出了具体规定。2018年3月，国务院发布《关于修改和废止部分行政法规的决定》（国务院令第698号），废止了《地质勘查资质管理条例》，取消了地质勘查资质审批制度，实践中造成了地质勘查行业管理的被动。

　　三是勘查开采经营许可权。具备勘查开采资质的地质勘查单位或者矿山企业，依法获得各有关行业或者行政管理部门关于安全、环保以及建设项目投资准入等方面的系统性批准或者批复，即表明具备了资源规范有序开发、生态环境保护和生产安全的客观条件，最后经由矿政主管部门审批向申请人颁发勘查许可证、采矿许可证，即获得了矿业市场准入权，准予其实施矿产资源勘查开发活动，这是一种相当于企业经营许可权的特许行为权。

　　多年来形成的以勘查开采特定行为许可为主的以审批发证、收费和监督为主要内容的矿产资源管理制度，在当前形势下矿业权物权、勘查开采资质与经营许可权相结合的“三位一体”捆绑式权利架构造成诸多掣肘与矛盾，集中表现在三个方面：一是投资人与有资质能力的专业机构依协议进行矿山开发合作经营，往往被视为以承包方式非法转让采矿权而遭受处罚；二是法院在处理涉矿债务纠纷案中将负债矿山企业的采矿权判属债权人，却因债权人不具备采选资质，矿业权登记管理机关不予办理转让变更登记；三是因担心采矿权实现时抵押权人不具备采矿资质而限定采矿权抵押范围，从而限制和堵塞了矿业信托等融资渠道，直接影响到企业融资和激发矿业活力，也使管理部门受制于僵化的制度而进退两难、屡屡被动，难以实现资源产权通过市场合理配置的目标。

　　为此，应当针对形势变化设定新的“三权分管”有效解决方案，合理调整与完善矿业权审批登记程序，切实保护矿业权人合法权益，优化制度与规则之间的有效衔接。

　　在突出物权性质并上升为主导地位后，探矿权、采矿权定义也应加以相应修改完善：探矿权是指投资人依法取得的、在特定勘查区块范围内进行矿产资源勘查并依法享有勘查成果和相应收益的特殊物权。简言之，进行风险投资的人找到矿后理应取得采矿权、获得相应收益。而采矿权是投资人依法取得的、对特定矿区范围内的矿体进行开采并通过矿产品销售、权利转让等形式获取相关收益的特殊物权。这种凸显物权性质并且突出物权主导作用的定位新概念，体现了实施矿产资源资产化管理的内在要求，也符合《生态文明体制改革总体方案》中关于自然资源资产化管理的要求。

　　3 矿业权审批程序的调整与完善

　　3.1 调整和完善矿业权审批登记程序

　　基于上述矿业权“三位一体”的权利结构，相应确立“三权分管”的矿业权管理新模式，并对矿业权审批程序加以必要的调整与完善。

　　3.1.1 物权性质的探矿权、采矿权的审批授予

　　按照分类分级管理的原则和矿业权管理全面市场化改革的总体要求，根据矿产资源的禀赋特征和地质勘查工作程度，把矿产资源分为无风险、低风险和高风险三类，分别采取不同的探矿权、采矿权出让和行政授予方式。对非属国家出资探明矿产地的高风险类矿产（如铜、钾盐、萤石等）地，可以采取零底价公开挂牌出让方式（取代传统的“申请授予”）而直接授予探矿权，出让对象是特定范围内做过基础调查工作的国土空间。为防止出现探矿权人过多过久圈占矿地现象、促进勘查开发良性发展，实行分年度按占地面积计征探矿权使用费（宜称作“探矿占地费”而非“探矿权占用费”），宜根据矿业市场变化对占地费的费率进行动态调整以达到促进投资人积极勘查、早出成果的调控作用。对煤炭、磷矿、石墨等低风险类矿产地，可按招标、拍卖、挂牌等市场竞争方式出让探矿权。对石灰岩、砂岩、砖瓦用粘土等无风险类矿产地，可按招标、拍卖、挂牌等市场竞争方式出让采矿权。

　　国家有关主管部门依法履行矿产资源所有者职责，中央和地方各级主管部门依权限分工负责矿业权授予和出让管理及对体现所有权益的费用（权益金）的征缴。以招标、拍卖、挂牌等市场竞争方式有偿出让探矿权、采矿权的，竞得人即为探矿权申请人或者采矿权申请人，经正式申请审批通过后取得作为物权凭证的探矿权证、采矿权证而成为探矿权人、采矿权人。探矿权人、采矿权人可以是自然人、法人和具有生产经营资质的其他组织。

　　3.1.2 矿产资源勘查、开采资质认证

　　矿产资源勘查、开采（包括选矿）资质由管理机关或者相关行业协会依申请对申报资料进行审核和必要的能力测试，对是否具备从事勘查、采矿所必需的专业技术（人员）、采选设备或者从业经验等予以综合评定，对合格的可以核发批准证书，作为申请人具有相应勘查、采选行为能力的证明。地质勘查资质管理制度取消后，地勘行业出现了管理机关对勘查单位地质成果不实等不端行为难以实施有效制约等新问题。为此，应当吸取经验教训，按照简政放权的要求，在简化手续的前提下，由各行业协会按照传统的矿种分类实行专业性勘查、采选资格认证，不断完善和发挥诚信制约机制功能，促使企业依法规范勘查、采矿行为，促进矿业健康有序发展。

　　3.1.3 市场准入性质的矿产资源勘查开采行为特许权审批

　　基于矿产资源对经济社会发展的基础性作用，为了最大限度地实现资源的效用价值，法律设定了严于一般许可的矿产资源开发利用特定许可权。由管理机关负责依申请对具有勘查、开采资质的申请人（通常为法人单位）提交的资料进行审查，对其勘查实施方案的合理性等进行审查，依据是否提交符合矿产资源规划并具有经批准的矿山设计（矿产资源开发利用方案）以及有关部门出具的安全、环保、建设项目准入等方面的批准（核准）文件，决定是否授予其矿业市场准入和经营许可的“勘查许可证”“采矿许可证”，获批后申请人方可进行矿山建设和资源开发利用。其中勘查、采矿行为许可行政许可（审批）事项包括探矿权的新立（含扩大勘查区块范围）、延续、变更、保留、注销，采矿权的划定矿区范围（含扩大矿区范围）和采矿权新立、延续、变更、注销等。也就是说，在取得勘查许可证、采矿许可证后，凡发生勘查区块范围或者矿区范围、勘查开采主矿种变更、注销等情形的，均应向原审批机关申请批准方为合法有效。根据分工制衡和效能原则，矿产资源勘查、开采行为特许权审批宜由负责矿产资源开发监督管理的机构一并负责，以便于全面有效地实施监督管理。

　　3.2 “出让合同＋登记”模式不适于矿业权审批登记

　　同样实行登记生效主义，但不动产物权登记与矿业权登记的内容及效力明显不同，表明不动产物权登记所采用的“出让合同＋登记”模式，并不完全适用于矿业权审批登记。 3.2.1 审批登记的性质与内容不同

　　作为物权的矿业权具有不动产的一般性特征，特定情况下可以借鉴“出让合同＋登记”模式对探矿权、采矿权予以法定确认，但鉴于矿业权权利的三重性特征，这种模式不完全适用尤其是矿产勘查开采资质认证和勘查开采经营行为许可的权利内容。从矿产开发角度看，矿产资源勘查及采选等矿业活动涉及资源合理开发利用、安全生产、环境保护（包括水土保持、污废排放、矿地治理恢复等）等多个方面，需要经过严格的审查并实施监督管理。

　　实行“普遍禁止解除式”的特定许可方式配置矿业权并强化行政管控，即把矿业权视为特许权以实现对有限自然资源的合理配置并对资源合理开发利用实施监管，是世界各国的通行做法，包括美国、德国、意大利、加拿大、澳大利亚、巴西、日本等国家和我国台湾地区，多通过《宪法》《矿业法》对矿业权的取得、延续、变更、消灭等作了严格具体的实体和程序性行政许可和监管规定。我国现行的矿业权审批制度在很大程度上就是20世纪90年代借鉴美国、加拿大等英美法系国家关于矿业权管理的规定、通过修改《矿产资源法》和制定相关行政法规而进一步确立和完善的。

　　3.2.2 出让这种民事行为并不能改变矿业权审批的行政行为性质及其主导地位

　　矿业权有偿出让指管理部门依法代行矿产资源所有者职责，通常是直接组织或者委托交易机构，对两家以上民事主体同时竞争同一矿产地矿业权的情况，通过招标、拍卖、挂牌或者协议等方式确定受让人并与之签订探矿权、采矿权出让合同，明确出让的勘查或者开采主矿种、出让矿产地的坐标范围、有偿取得及开采所需缴纳的费用及缴纳方式、发生权利变动的情形及处理方式以及其他的权利义务。探矿权、采矿权受让人必须依法申请办理审批登记，才能由探矿权、采矿权申请人成为相当于物权所有人的探矿权人、采矿权人。

　　矿业权出让与其后的矿业权审批登记具有不可分割的关联性。在矿业权出让合同中，应当以明确权利义务等形式对出让申请人提出合理开采利用资源、治理与恢复矿山生态环境以及确保安全生产等要求，强调不履行相关法定义务即影响其矿业权物权权利甚至会因严重矿业违法犯罪而至剥夺其物权权利。在获得矿产地资源支配权成为探矿权人、采矿权人后的采矿行为许可权新立申请环节，管理机关要对采矿权人或其委托的实际资源开发主体企业是否具备资源开发利用及安全、环保等方面的资质能力、作业方案及保障措施等进行审查，在矿产开发过程中，则结合出让合同中的法定义务和各主管部门审定的探采作业方案等内容及其执行情况进行监督检查，依法对违法违规行为进行查处。

　　依照现行规定，除了探矿权转采矿权情形外，新设探矿权、采矿权审批均通过出让前置环节确定矿业权主体和相关的权利义务。实行有偿出让是将市场竞争机制引入行政许可程序，从而改变了长期以来单一的申请授予行政审批方式，有利于将资源配置给优势企业以提高资源利用水平，并有效避免行政审批制度所固有的弊端。但是，市场竞争出让作为一种民事行为，只是行政审批的一种辅助手段，是市场调节手段在矿业权行政审批中的运用，二者之间是手段与目标的主从关系。矿业权出让合同是在公开竞争后由行政机关或其委托相关机构（实践中多由专业性中介机构或为事业单位的市场交易机构承担）与民事主体之间经平等协商、彼此承诺依约分别支付价款和交付矿业权资产而签订的一种行政合同。这一属于民事行为市场配置手段的运用，并不能改变矿业权审批或者矿业权资产物权登记的行政行为性质。

　　3.2.3 矿业权审批登记是具有较强系统性的制度

　　矿业权审批登记是一项涉及出让方式、行政许可、有偿处置和监督管理等丰富内容的系统性管理制度，尤其是矿业权权利结构的三重性特点，表明探矿权、采矿权所内在的物权、资质能力和市场准入（经营许可）等三种复合性权利之间既有区别又具有密切的关联性，不能割裂或者孤立地看待其中的某个方面。如果发现不同风险类别的勘查主矿种或者开采主矿种发生变化并涉及有偿处置的，监督管理机关应当通报矿业权源资产管理机关做好有偿处置工作。发现矿产资源违法行为以至涉嫌破坏性采矿犯罪的，矿山监管部门应当依法查处，情节严重达到相当程度的，可以在禁限其勘查开采资质、责令停止其勘查开采行为的同时，并处以吊销探矿权证、采矿权证的方式剥夺其物权权利。

　　3.3 矿业权审批不宜纳入不动产统一登记

　　3.3.1 登记对象是否确定不同

　　不动产登记是指经权利人或利害关系人申请，国家主管部门将有关不动产物权及其变动事项记载于不动产登记簿的事实。所谓不动产是指土地、海域以及房屋、林木等定着物，这些不动产登记对象是已经确定存在的事实。而探矿权、采矿权登记的对象即特定范围内的国土空间（探矿权）和特定范围内的矿产资源（采矿权）。尤其是探矿权所对应勘查区块范围内的资源禀赋是不确定的，采矿权所对应的矿区范围内的矿产资源也同样具有不确定性，企业往往需要随着采矿活动开展进一步的生产勘探。

　　3.3.2 登记的性质和作用不同

　　不动产登记是一种既有的记载式权利的确认。作为物权公示手段，不动产登记本质上是产生司法效果的事实行为而非登记机关的行政管理行为。也就是说，经管理机关代表国家对不动产物权的确认和公示性登记，有利于增强社会公示效果和对抗第三人的效力。而矿业权审批登记是基于事关国家经济安全和资源保障战略的从无到有的赋权性登记，是一种经由行政程序选定权利主体、赋予其物权权利以及经营许可权，这一审批登记行为具有专业性、技术性和严格的行政审查标准。

　　3.3.3 审查方式不同

　　不动产登记机构主要是对申请材料与实际状况是否一致进行形式审查和必要的实地查看；矿业权审批主要是对申请人资质、矿产资源开发利用方案、安全生产、环境保护等多个方面是否符合国家规划、产业政策和相关法律法规规定进行全面而严格的实质性审查。

　　基于前述矿业权“三位一体”权利结构的分析，对矿业权审批程序进行调整改造是十分必要的。但是，土地使用权属于用益物权，加之矿产资源的耗竭性和不确定性特点，矿业权只是具有用益物权的一般特征而不完全适用于用益物权的相关规定。套用不动产登记方式于矿业权审批，将不利于矿业权管理和资源的保护与合理开发利用，弱化矿业发展的重要性。

　　矿业权管理尤其是矿业权审批是矿产资源管理的核心内容。现行矿业权审批是按照分类分级管理原则确立的涉及不同种类矿产资源、中央和地方不同层级管理部门、矿业权授予及审批、有偿使用和监督管理等一系列相关内容的系统性管理制度。近年来适应市场经济发展要求，借鉴美国、加拿大等矿业发达国家的经验，引入了分类竞争性出让等管理方式，实践证明是行之有效、总体适用的。从促进产权流转、便利企业融资和进一步规范管理的角度，应当以改革求实精神指导《矿产资源法》研究修订工作，积极而又审慎地改革简化和创新调整，而不宜贸然否定现行做法。各相关制度之间又是系统协调、有机关联的，应统筹兼顾而避免“单打一”式改动，更要避免对一些基本问题把握不准、处置失当而导致矿政管理体系整体失衡。

　　参考文献

　　[1]江平.中国物权法教程[M].北京：知识产权出版社，2007.

　　[2]黄少安.产权经济学导论[M].北京：经济科学出版社，2004.

　　[3]刘欣.矿业权解析与规制[M].北京：法律出版社，2011.

　　[4]钟水映，简新华.人口、资源与环境经济学[M].北京：北京大学出版社，2017.

　　[5]关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明//《十八大以来重要文献选编》（上）[M].北京：中央文献出版社，2014.

　　[6]刘欣,肖先华.对《矿产资源法》修改的建议[J].国土资源通讯,2009(3):41-46.

　　[7]不动产登记[J].天津经济,2015(3):83.

　　[8]刘欣.实施自然资源资产管理改革的探讨与对策[J].中国国土资源经济,2018,31(5):13-22，29.

　　[9]陈孟熙.经济学说史教程（第四版）[M].北京：中国人民大学出版社，2017.

　　基金项目：国家社会科学基金重大项目“我国自然资源资本化及对应市场建设研究”（15ZDB162）

　　作者简介：刘欣（1971—），男，山东省潍坊市人，环境资源保护法学博士、理论经济学博士后，现在自然资源部矿业权管理司工作，主要研究方向：环境资源保护法、人口环境资源经济学。