抗击疫情要更加重视发挥社会保障的作用

　　——中国社会保障学会与光明网召开抗击新冠肺炎疫情与社会保障研讨会观点摘编

　　2月24-26日，由中国社会保障学会和光明网联合主办的“抗击新冠肺炎疫情与社会保障”研讨会以通讯会议的特殊方式召开。活动由中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成主持，来自中国社会科学院、中共中央党校（国家行政学院）、北京大学、清华大学、中国人民大学、南京大学、浙江大学等30多所高校与研究机构的40多位专家学者围绕主题从不同角度提交了书面发言。专家学者观点鲜明，见解独到，现予以整理刊发，以飨读者。

　　中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成：

　　新冠肺炎是一场重大的突发公共卫生灾难，事实上已波及到医疗卫生、社会保障、生产供应、相关服务乃至网信、司法、治安等各个系统，并对整个经济社会发展产生复杂的不利影响。因此，这已不只是对公共卫生事件应对能力的考验，更是对整个国家治理体系与治理能力的大考。

　　（1）在这场重大灾难中，我们看到了习近平总书记和党中央的卓越领导力，以及全国一盘棋、举国共克时艰的中国制度优势，中国的做法及取得的阶段性成效得到了国际社会的高度赞誉和世界卫生组织的高度认可；同时，也看到了地方与社会治理能力参差不齐、相关方面有效协同不足，以及相关法制还不健全和法治意识有待提升等问题。因此，应当认真总结经验教训，为国家未来发展提供有益启示。

　　（2）新冠肺炎疫情发生以来，医保、人社、民政、财政等主管部门出台了一系列新政策，使各项社会保障工作在特殊时期能够正常运转并及时化解各种现实问题，包括通过医保新政解除患者医疗费用后顾之忧，通过减免社保缴费助力企业战胜疫情，发动海内外各界踊跃捐献款物与志愿者广泛参与疫情防控等等。这表明，社会保障制度在国家治理体系中具有不可替代的重要地位，在应对重大灾难时可以发挥出不可替代的重要功效，总体上值得充分肯定与高度评价。但实践中，也暴露出了政策边界与法定社保预期还不够清晰、个别地区对困难及特殊群体关注不足、慈善事业运行失序、商业保险作用发挥极端有限等问题，从而表明加快优化现行制度安排具有必要性与紧迫性。

　　（3）社会保障的当务之急是要切实保障低收入困难群体和因疫情被隔离在外地不能回家的流动人口的基本生活，为城乡一老一幼提供相应的公共服务或社区服务，需要兼顾非新冠状肺炎患者的医疗服务，应当坚决杜绝因疫情隔离导致生存困境或无人照顾而发生不幸事件，同时需要统筹规划抗击疫情期间全面发挥社会保障制度，以维系和促进整个经济社会恢复正常发展的积极功能。

　　（4）如何将防控疫情期间的社会保障应急措施转化为长久有序的应急机制，如何合理化解此次疫情给养老保险、医疗保险等带来的资金压力，如何更加全面地保障低收入群体的基本生活和切实维护特殊群体的正当权益，如何高效利用好慈善资源并激励社会各界参与的积极性，如何更好地发挥社会保障促进经济社会正常发展的积极功能，都是需要学界与相关部门深入研究的重要政策问题。

　　（5）通过这次防控新冠肺炎疫情的检验，国家应当更加重视社会保障体系建设，尽快提升社会保障制度在国家治理体系与治理能力现代化进程中的地位并给予科学定位、精准定位，全面发挥其不可替代的社会功能。而加快法定社会保障制度统一和现代化步伐，显著增强各项社保制度的互助共济功能，加快建立健全的社保法制并确保各项制度可以提供清晰、稳定的安全预期，加快构建多层次社保体系以充分调动市场与社会的力量，并在遵循市场规则与社会慈善规则的条件下强化法定社保与慈善、商业保险的有效协同，无疑是现阶段的重要任务。

　　中国社会保障学会常务理事、中国社科院世界社保研究中心主任、研究员郑秉文：

　　应对疫情的社保新政要“精准执行”，分类施策。2月18日，国务院常务会议决定出台社保新政，为企业减负，支持企业尽早复工复产，为取得抗疫取得最后的胜利做贡献。此次出台社保新政有两个亮点：一是社保新政的出台非常及时。目前很多行业企业复工复产面临困难，它们亟待社保政策推出新政。二是社保新政与中央作出的“精准施策、分区分级”的科学防治精神非常吻合。例如，就养老、失业、工伤三项社保费阶段性减免来说，决定划分三种情况：从2月到6月可对湖北以外地区中小微企业免征上述三项费用，从2月到4月可对湖北以外的大型企业减半征收；湖北省从2月到6月可对各类参保企业实行免征。这种做法非常好。

　　然而，此次疫情对经济社会的影响具有两个特殊性：一是不同企业行业受到的冲击存在很大差别。服务业受到的影响最为显著。二是不同地区受到的影响存在很大差别。湖北疫情十分严峻，其次是省内一线城市和几个二线城市受到影响很大，而这些地区复工复产面临的用工压力非常大。即使在湖北，不同城市地区的情况也存在很大差异性。有鉴于此，社保费用减免的政策实施要有新思路：

　　一是在具体执行中可引入分行业的做法。这次将中小微企业和大企业区分开来，非常好。但事实上，中小微企业在疫情中受到的冲击也存在很大差异。餐饮业、租赁和商务服务业、零售业、交通运输业受到的影响普遍大于建筑业、房地产开发经营业、软件信息技术服务业，而后几类受到的影响一般还要大于农林牧渔业、工业、仓储业、物业管理等等。引入行业的分类做法还有一个好处，就是有些企业虽是大企业，比如大型餐饮集团，就业几万人，它们不属于中小微，但受到的影响甚至是毁灭性的。

　　二是要考虑到消费方式和作业方式。不同的消费方式受到的影响也不一样，消费方式可以分为现场消费和线上消费。比如，旅游和影院娱乐必须要现场消费，受到影响最大；其次是线上消费可替代的，比如网购、某些教育培训等。此外，还可将不同的作业方式分类，比如，有些企业必须是聚集性的生产才能开工，用工荒问题影响特别大，而有些是分散性的作业，比如金融类的企业等。聚集性作业方式的企业在复工复产方面受影响较大，可倾斜一些政策。

　　三是应考虑到流量的因素。此次疫情影响最具杀伤力的是完全依赖流量的企业行业，比如影院和旅游等是完全依赖流量的，但物业管理、电力和水务等与流量的关系不是太大，等等。因此，要分类施策、动态调整；行业分类为主、地区划分为辅，将受不同影响的行业企业分为三类，对一类行业企业免缴社保，对二和三类实行一定程度的降费和延迟缴费，这样，既对真正困难的行业企业起到实质性的帮助，又对社保可持续性的影响降到最小。

　　中国社会保障学会常务理事、中共中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部副主任、教授丁元竹：

　　在疫情防控的同时，要始终把人民群众的冷暖挂在心上，切实动用好社会保障等民生保障制度保障好民生。当前影响民生的紧迫问题包括：（1）疫情之下，建筑工地延期，房地产投资萎缩，销售增速减缓，房地产交易冻结，对整个经济增长产生巨大影响。（2）餐饮、航空、旅游、娱乐、零售、旅游、电影等服务行业几乎是断崖式下跌。（3）作为就业主体的非公经济、中小企业，甚至包括一些大企业，现金储备流有限。（4）农村地区生产的蔬菜、水果如果运不出去，既影响了种植业生存和发展，也影响了居民生活。（5）如果继续停工停产，短期将影响疫情防控物资供应，长期将影响居民基本生活供给。（6）疫情中的大部分家庭收入会普遍下降，刚性贷款直逼年轻群体的网络贷款和房贷。

　　同时，我们还需要对一些关键问题有预见性：一是如果疫情不能在短期内得到控制，可能将带来较大的就业压力。二是应对疫情，政府要花钱，医院救治、社区防护等各方面的开支会很大，同时经济面临下行压力，财政收入会下降。三是那些没有被社会保障体系覆盖的职工，可能陷入生活困难，面临社会救济。

　　针对这些涉及民生的重大问题，要牢牢抓住发展这个牛鼻子，坚持发展作为第一要义，在发展中保障民生。具体建议包括：

　　第一，要正确处理发展经济和民生保障的关系。坚持量入为出，积极调整财政支出结构，既要不断提升公共财政保障民生的力度，又要保持经济持续稳定增长。第二，要更好地发挥政府的作用。包括坚持以老百姓评价为根本标准；通过积极财政政策减轻企业负担；在党中央的统一指导下，给地方政府更大自主权；减少政府不必要的支出；千方百计为企业着想，为企业复工创造条件，建设人民满意的服务型政府。第三，要支持各地采取差异化政策，解决好各自面临的不同问题。坚决杜绝一刀切、层层加码、层层放大的疫情防控模式，给企业生产和人民群众生活带来的不便。第四，发挥社会政策的兜底作用。努力保持居民收入的稳定性，完善可靠的社会保障体系，创新医疗卫生和教育模式。加快补齐医疗、社区卫生、养老、城市基础教育、农村教育等方面的民生短板。继续提高城乡居民基本医疗保险和大病保险的保障水平，尤其要关注这次在疫情中遭遇不幸的患者及其家庭的医疗和生活负担问题。增加公共卫生领域的投入，缓解医疗卫生资源供给瓶颈。统筹解决好其他重症疑难疾病的治疗问题，尽最大努力避免由此带来的新的医疗卫生问题。第五，要坚定不移地深化社会体制改革。要总结经验，把这次抗疫中的好做法吸纳到应急管理体制机制中，进一步完善我国的应急管理体系。努力提高市场和社会应对突发事件的能力和水平，不断提升国家治理能力。第六，要坚定不移地深化市场体制。当前和今后一个时期，要遏制经济下滑和降低疫情给经济带来的损失，必须为企业创造更大的市场空间，坚定不移推进市场化改革，重振企业的信心。

　　中国社会保障学会青年委员会委员、中山大学教授彭浩然：

　　面对新冠肺炎疫情对中国经济社会的冲击，我们在抓好疫情防控工作、努力降低损失的同时，要充分认识并重视发挥社会保障在抗击新冠肺炎疫情中稳定经济社会发展的作用。一方面，加大社会保障支出，减少疫情给个人和家庭所带来的损失，缓解经济下行风险，维护社会稳定；另一方面，减免企业社保缴费负担，起到放水养鱼、稳定就业的作用。

　　首先，社会保障支出天然具有逆经济周期属性。政府建立社会保障制度的初衷是在个人面临养老、医疗、失业等风险时提供必要的支持，保障其基本生活需要，维持经济社会稳定。在新冠肺炎疫情的冲击下，整个经济面临下行风险，许多个人和家庭会面临失去工作、收入减少或中断，难以承担医疗支出等现实困难。随着疫情风险的爆发，社会保障支出本身就会随之迅速增加，从而减少个人和家庭面临的损失，起到维护社会稳定的作用。政府相关部门除了要确保各项社会保障待遇按时足额发放以外，还可以根据实际情况增强社保政策的灵活性。以医疗保险为例，许多省份都针对新冠肺炎患者出台了扩大医保报销范围、提高医保报销比例、简化异地就医报销手续等临时政策，在很大程度上解决了人民群众的后顾之忧，同时具有很强的正外部性和社会效益。

　　其次，困难时期要毫不犹豫减轻企业社保缴费负担。通常来说，社会保障的筹资来源于国家、企业和个人三方。要使社会保障制度能够顺利运行，真正起到社会安全网的作用，除了国家要承担必要责任以外，运转良好的企业也是必不可少的。在新冠肺炎疫情的冲击下，许多企业由于停工停产出现了暂时的经营困难，社保缴费负担之重更是难以承受。在这种困难时期，政府要毫不犹豫减轻企业社保缴费负担，帮助企业渡过难关，尽最大可能避免企业倒闭。如果企业倒闭了，“皮之不存，毛将焉附”，社保缴费更是无从谈起。保住了企业就意味着稳定了就业，减轻了新冠肺炎疫情带来的民生风险，从中长期来看具有积极效果。

　　第三，不必过分担心中国社保基金的财务可持续性。一些人担心短期减免社保缴费会影响社保基金的收支平衡。不可否认，2020年当期的社保基金收入肯定会受影响，但中国政府有能力保证参保人的社保待遇发放。从全国总体来看， 2018年中国城镇职工基本养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险都存在大量的累计结余，可支付月数分别为13.7、76.3、15.8、28.9。当然，不同省份的社保基金结余情况存在很大差别，有些省份的基本养老保险基金已经收不抵支，而且不同地区所受新冠肺炎疫情的影响也不一样。为了解决地区之间的不平衡，中央一方面可以增加对困难地区的专项财政补贴，另一方面可以提高不同省份之间的分担风险程度。

　　中国社会保障学会副会长、浙江大学中国社会保障研究中心主任、教授何文炯：

　　疫情当下，应当使用失业保险基金精准助推抗疫复工。在企业复工的过程中，劳动者存在三难：出门难、行路难、进门难。所谓“出门难”，是指基于新冠肺炎防控需要和工作稳妥的考虑，劳动者所在家乡的当地组织不让其出门；“行路难”，是指劳动者担心公共交通工具上有病毒传播和被感染的风险，因而无法出行；“进门难”，是指劳动力输入地区的某些居住点，基层组织也是基于新冠肺炎防控的需要和工作稳妥的需要，不允许外来务工人员进入相关社区或生产场所。

　　针对此，应当充分发挥失业保险基金的作用：其一，建立特殊通道，补助复工旅费。由于普通公共交通工具存在新冠肺炎交叉感染的风险，外出务工人员需要通过特殊方式才能到达就业目的地。近来，浙江、广东、山东等省份采用包车、专列、包机等方式，迎接外地劳动者到本地复工就业，产生了良好的效果，建议予以推广。但这类运送方式会增加企业的成本。建议通过失业保险基金予以适当补助，即允许劳动力输入地区在失业保险基金中临时增加此项支出，用于企业运送外地劳动者前来复工。

　　其二，破除两地“门禁”，补助通勤费用。劳动就业管理部门应尽快与有关部门协调，出台统一政策，让劳动力输出地基层组织允许并鼓励支持当地身体健康的劳动者出门务工，并提供相应的服务。同时，让劳务输入地基层组织做好欢迎外来务工者入住当地的社区准备，适当调整社区为防控疫情而设置的管理规则。如果因疫情防控需要而采取临时集中式生活，由此可能增加从生活地点到工作地点的通勤费用，失业保险基金予以适当补贴。

　　其三，建立点对点沟通，补助输出地费用。现在，还有相当数量宅在家里尚未找到工作的健康劳动者，他们也渴望出门就业，但对劳动力需求信息掌握不够，而沿海地区许多企业不知道到哪里去找到劳动力，因而需要建立有效的信息沟通机制。建议借用就业信息平台，编制劳动力需求信息地图，采用点对点的方式，由劳务输入地与输出地的各县（市、区）劳动就业部门之间直接沟通，形成有效的劳动力供求信息对接机制。此项措施，对于中小企业寻求劳动力十分必要。在这种方式下，劳务输出地劳动就业部门会发生相应的运送费用，建议先由输出地就业专项资金支付，也可以先垫付后以适当方式向输入地劳动就业管理部门结算，而输入地则将可将这笔支出纳入当地失业保险基金或就业专项资金。

　　中国社会保障学会秘书长、中国人民大学副教授鲁全：

　　社会保障制度在此次疫情防控中发挥了不可替代的作用，体现了积极的作用和功能。具体体现在以下五个方面：其一，及时采取有效的医疗保障措施，让患者家庭免除治疗费用的后顾之忧。疫情发生不久，国家医疗保障局与财政部就联合发文，将相关的药品和医疗服务项目及时纳入医保基金支付范围，实施综合保障政策，在基本医保、大病保险、医疗救助等按规定支付后，个人负担部分由财政给予补助，将患者及其家庭的医疗负担降低到最小。随后，又将该项政策扩展到疑似患者。该项措施充分发挥了不同层次医疗保障项目的衔接作用，充分发挥了医疗保障制度的整体效应，也充分证明了国家成立医疗保障局，整合医疗保障资源的正确性。其二，明确将在疫情防控中因履行工作职责而感染新冠肺炎死亡的医护人员等，认定为工伤，保障了其合法权益。为此相关部门开通了绿色通道，简化了认定程序。其三，充分发挥失业保险的积极功能。失业保险制度具有典型的逆经济周期性。由于严重的疫情造成了大量企业无法按时复工开产，大量劳动者无法及时回到工作岗位，对劳资双方都产生了不利的影响。针对此，相关部门出台规定，明确要求湖北等疫情严重地区受疫情影响失业的参保人员，可通过失业保险基金，按照不高于当地失业保险金标准发放失业补助金；对于疫情防控期间不裁员和少裁员的中小企业，按照一定比例返还失业保险金。其四，降低企业社会保险缴费负担，帮助企业度过难关。国务院相关部门对各项社会保险费和住房公积金采取了免、减、缓等措施，并且分地区、分企业类型精准施策，实现了疫情防控特殊时期企业运行成本的合理分担。其五，社会组织积极行动，慈善事业助力疫情防控。此次疫情防控是一场人民战争，各方主体都积极投身其中。社会组织充分发挥其在社会资源汲取、志愿服务提供以及心理健康干预等领域的专业优势，各类基金会第一时间动员社会捐助，采购防疫物资，有效地弥补了早期重点地区物资不足的问题；各类社会服务机构深入社区和一线，充分发扬志愿精神，确保国家各项防控措施在基层的有效实施；各类行业协会主动作为，为本行业企业提供支持和服务，帮助其做好复工复产工作。

　　当然，此次疫情也为进一步完善相关的社会保障制度提供了契机。例如，应当更加全面地理解社会保障与经济发展的关系，充分认识到社会保障在特殊时期对于经济发展的支持作用；应当进一步做好在养老院等相对封闭和集中居住的福利机构应对突发公共卫生事件的能力，确保相关群体的生命健康安全；应当更好地发挥医疗保障的引导功能，支持类似新冠肺炎这样的重大新发传染病药物和试剂的生产研发；应当更加合理地划分医疗保险和公共财政在突发公共卫生事件中的支出责任；应当进一步提高社会保险和社会救助经办机构的信息化水平，大力推广线上经办、网上经办，同时提高参保人和经办机构的效率。

　　中国社会保障学会青年委员会委员、中国社科院助理研究员华颖：

　　社保制度的实施有赖于经办机构的正常运行，在抗击新冠肺炎疫情期间，一些用人单位和劳动者无法正常复工，一些经办机构无法正常开放和开展业务，一些社保待遇领取者无法正常办理相关手续，这些都可能导致参保单位和参保人员的社保权益难以得到及时和充分的保障。因此，提升社会保障经办能力在疫情防控期间尤显重要且紧迫。各类社会保障经办机构必须持续强化能力建设以确保社会保障制度在非常态情境下亦能高效和稳定地运行，如养老金、低保金及各项社保待遇的发放不能中断，因疫情隔离措施可能带来的参保登记与用人单位及个人缴费的不便或逾期需要妥善处理，对疫情期间特殊困难的群体需要提供临时救助，及时对因履行工作职责感染新冠肺炎的医护及相关工作人员的工伤进行认定和待遇支付，更有养老院等福利机构的入住者需要相应的体检与特殊看护，等等。为此，我国应当进一步提高对社保经办机制建设的重视程度，将社会保障经办服务标准化、信息标准化建设作为基础性工程优先推进并尽快使之定型，充分利用发达的互联网平台提供便捷的网上掌上服务，同时强化经办机构与有关方面的互动协作，加强社保行政部门的检查督促与社会监督，确保社会保障制度在任何情形下都能够正常运行，这是我国社会保障经办机制建设的紧迫任务与发展方向，也是健全我国社会保障制度并充分发挥其多重功能的重要条件。