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提高社会治理水平,夯实国家治理基础

来源:光明网-学术频道2020-03-24 13:55

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  提高社会治理水平,夯实国家治理基础

  ——“新冠疫情防控与推进健康中国行动”通讯研讨会观点摘编(三)

  光明网讯(记者 武鹏飞)近日,由(雁栖湖)健康发展论坛组委会、光明网、中国健康管理协会、中国民生银行研究院,北京改革和发展研究会联合主办的 “新冠疫情防控与推进健康中国行动”通讯研讨会,邀请了中国社会科学院、北京大学、清华大学、中国人民大学、中央党校(国家行政学院)、武汉大学等诸多领域的专家学者,就疫情防控与推进健康中国行动进行探讨。本期话题是国家治理与社会治理。研讨内容涉及疫情防控与经济、社会诸多方面的内容。

  加强疫情防控的信息发布和预警机制

  中央党校(国家行政学院)教授 汪玉凯

  武汉新冠肺炎爆发初期,有关方面的应对确实留下了很多值得总结的经验教训,其中有关疫情信息的披露和预警,无疑是最主要的方面。

  一是信息披露不及时。《突发公共卫生事件应对条例》(以下简称《条例》)对公共卫生事件发生后的信息发布和预警都有很明确的规定。如《条例》第25条规定,国务院卫生行政主管部门负责向社会发布突发事件的信息。必要时,可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门向社会发布本行政区域内突发事件的信息。信息发布应当及时、准确、全面。

  从文字上看,《条例》有关疫情信息发布主要涉及两方面内容,一是信息发布的主体,二是信息发布的要求。从发布主体看,原则上只有国务院卫生行政主管部门有权向社会发布有关突发公共卫生事件的信息,如果国务院卫生行政主管部门认为有必要授权地方省级政府发布时,地方才有发布疫情的权力。从信息发布的要求看,首先要及时,就是需要让公众知情的突发公共卫生事件的信息在第一时间发布,保障社会公众的知情权,同时发布的信息要准确和全面 ,不能掩饰,更不能发布不真实的虚假信息。可见,虽然《条例》有关疫情信息发布的文字并不多,但言简意赅,击中要害,实际上对疫情信息发布提出了很高的要求。

  按照《条例》的要求,对照此次武汉新冠疫情爆发后有关方面的作为,可以使我们清楚地看到,面向社会的信息公开不及时、不透明、预警缺位,成为疫情快速扩散、蔓延的重要帮凶。

  二是预警缺位。武汉疫情爆发初期预警缺失对控制疫情蔓延也产生了严重的后果。突发公共卫生事件中的预警机制,对控制疫情的蔓延和扩散极为关键,也是提高公众警觉性和防范意识的重要手段。因此,不管是《应对法》还是《条例》,都对预警有明确的要求和规定。《应对法》明确规定,国家建立健全突发事件预警制度;当公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时,县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序,发布相应级别的警报,决定并宣布有关地区进入预警期。

  现在看来,1月初的预警缺失对后来产生的影响是巨大的。因为正值春节来临,国家层面的春运也即将开始。如果能在这个时候启动全国一级应急响应,果断取消春节长假,全面抗疫,就有可能避免后来所有人都不愿意看到的局面:作为疫区中心、五省通衢的武汉,仅仅在春运启动后短短十几天时间内就流出500万人,其中约60%的人口流向湖北境内各个地市,其余约40%的人员流向全国各地以及世界。其惨痛的教训令人不堪回首。

  社会组织重在“花钱”而不是“筹钱”

  清华大学公益慈善研究院副院长 贾西津

  社会组织的独特作用在哪里?与行政体制的强制性、统一性、官僚性相比,社会组织的作用特点是多元、灵活、及时、直接、细化,从而构成了与行政体制不同的另一种资源配置方式,或者说,一种不同的“花钱”机制。

  在重大灾情或突发公共卫生安全事件发生时,有一种习惯的做法是将社会组织作为政府募集社会资源、补充财政专项的途径。它的假设是反正捐赠物资都专项用于了灾情或疫情应对,政府统一调配更有秩序和效率。在新冠疫情防控中,我们看到捐赠物资全部汇集到红会和慈善会,再统一调配的方式,带来两方面问题:一是大量物资堆积使得机构执行力严重不足,形成资源“堰塞湖”,紧急筹得的资源却不能快速解决一线的急缺;二是资源的最终配置方向单一、配置方式经由行政层级、终端受益者隐藏,比如社会筹资主体用于新建医院,物资拨划中断在下一级政府的财政账户,使用情况不再受慈善法调节而向社会公开。这样,社会组织分配资源的特性和慈善法对捐赠物资的保障,作用都没有发挥出来。

  财政资源配置有集中性,比如在危机应对中的财政专项资金,专款专用,“集中力量办事”,还要顾及各方面的公平性;而社会资源,恰在于不用面面俱到、全面覆盖,所以可以迅速、灵活、多点并行、直接到达所需。财政配置资源和志愿机制配置资源,如同人的两条腿走路,这两个机制都有效作用,才能配合形成治理效果;假如把两条腿加强到一条腿上,其实是消除了一种机制,仅靠加强肌肉的力量是得不偿失的。

  当然,社会组织分散“花钱”面对一个最大的挑战是如何彼此协调,以及保证质量?会不会混乱无章,或者“撑死”某个医院、其他都“饿死”?现实中确实存在“眼球效应”,但是一方面,这种关注力偏颇与行政分配时的“报批-决策”偏颇,并不必然更加无效;另一方面,有各种协调机制可以应对这个问题,特别是在互联网技术的条件下,分散行动更容易形成秩序。

  社会组织分散“花钱”的机制想要达成有序参与,首先需要政府对社会组织的开放态度,使组织充分依法运作、依法规制;另一方面,政府可以不通过资金汇集,而是搭建信息平台,通过信息共享、方向指导,协调社会组织的步调。

  2月14日,民政部再次发文《慈善组织、红十字会依法规范开展疫情防控慈善募捐等活动指引》,指引慈善组织、红十字会依法依规开展募捐活动。其中规定,慈善组织、红十字会在各地联防联控机制统一领导和部署下,根据疫情防控工作的实际需要,充分尊重和体现捐赠人的意愿,合理分配使用捐赠款物。这种依法依规、法人独立运作、尊重捐赠人、以最终受益为目标的运作原则,就便于社会组织的秩序形成。在这样的原则之下,通过互联网等技术的充分发掘,社会组织可以与政府形成良好的治理协力。

  夯实国家治理基础 提高社区治理水平

  中共中央党校(国家行政学院)教授 程萍

  在国家治理体系和治理能力现代化大厦的构建中,社区做为基石,存在的突出问题首先是治理理念跟不上时代发展的步伐,行政化倾向削弱了居委会居民自治的基本功能,在突发疫情灾难面前,工作重点不是以居民为中心,仍然是围绕上级意图转,没有政府红头文件,几乎不会自主开展工作,离党对治理现代化的要求和目标差距较大。

  从各种渠道反映的信息看,武汉封城初期,地方政府应对失措,医疗资源极度紧张,重症患者无法得到救治,社区内的疑似病患没有有序有效隔离的组织体系和手段,基本生活物资得不到及时补充,无助、恐慌甚至绝望的情绪蔓延,不能不说与社区居委会等社区组织及工作人员行政化思维导致的缺位、不作为有关,是疫情早期失控的重要原因之一。

  在以习近平同志为核心的党中央强有力的部署和指挥下,2月中旬后,城乡社区工作逐步走入正规和规范,显示出较强的执行力,从另一个方面说明了行政化思维主导下的社区基本架构具备了一定基础,需要在国家治理现代化的大局中转变发展理念,认真学习领会“以人民为中心”思想,让人民群众真正成为社区治理的主人,参与到基层治理之中,在实践中提升依法自治的能力和水平。

  中国在行动,社区是基石。进一步优化社区“两委一站”职责,准确定位党委、居委会和服务站三者的关系,帮助居委会依法回归居民自治组织的本质属性,在居民自主参与社区事务中发挥更大作用,是在社区治理中落实 “人民当家作主”思想的关键,是“治理”区别于“管理”的本质不同。

  社区党委在为社区治理保驾护航的前提下,应重点引领和支持居委会在引导居民高质量参与社区公共事务上下功夫。社区服务站应作为居委会的重要工作平台和抓手,帮助居委会实现居民自治和为居民服务的各项功能,而不是忙着应付各种上级布置的检查评比。

  居委会应非常明确自身居民自治组织的属性,以反映居民呼声、代表居民利益、组织居民自治、实现居民满意为己任,在不断提高居民参与社区公共事务的范围、程度、能力和水平上下功夫,而不是乐于当“居民的头儿,政府的腿儿”,甚至希望成为“二政府”。

  改革创新居委会非法人组织的现状,赋予居委会一定的财务和物资调配使用自主权,优先建立社区应急物资和应急资金储备与使用制度,有条件的区街政府可以考虑建立应急储备金制度,及时帮助居委会解决应急专项资金和物资,让居民有自治的物质基础和经济支撑,增强在重大灾害中的自救互救实力和能力。

  从疫区基层治理的失败样本看社区改革方向

  《企业与法律》主编 金仲兵

  疫情发生,武汉封城,启动战时机制,社区封闭管理,生活用品归由政府统一借助国有商业渠道实行统购统销。此举本为保证基本生活需求,但几起劣质服务事件发生,带来了不良影响。从中国基层社区治理的现有模式来看,主因还是基础架构存在问题,其中最重要的是社区主体法律定位和产权归属缺失。

  从社区形成过程可见,社区房屋买卖交易完成后,房屋的主人即业主(产权人),应自然成为社区的共同所有人,即共有产权制。《物权法》等法规支持业主成立“业主委员会”,以便于进行社区自治管理。现实中,由业主产权自然外延的管理权,却从始至终被开发商或后期物业,以及居委会、街道办、派出所等辖管单位吞噬无几。因冲击到上述各单位的利益,完全意义上的业委会从申请到成立到正常运行,变得难上加难。

  业主无法以社区主体身分参与社区管理、维护社区利益、环境和个人权益等事务,反而沦为边缘人,导致社区生活、环境脏乱差,人文建设出现真空。平时没有参与社区事务的经验和能力,疫情突发必然无法应对。这时候,习惯大包大揽的政府部门自然成为社区事务的总管家,并将管理权限进一步自我放大和强化。

  本次疫情社区生活服务中的物资采购,回归到统购统销的计划经济特征下的国有大商业模式,从结果看,并未实现统一、高效和公平,却反映出基层社区工作常态化造假、不作为、乱作为等事实。

  换言之,如果由业主组成的业委会为主体、社会团体等外部力量共同协作介入疫情救助,再有民营企业参与渠道供应,会不会比现在的情况更好?从红会接收捐赠物资不力被物流企业接手后数小时捋顺库存清单的事例发现,社会力量只要经过专业积累,一定能达到和超越行政部门的组织管理能力。社区管理工作同理。

  所以,落实法属权利,让业主成为社区主人,是疫情之后应当考虑的改革目标之一。

  后防疫时期需要慎重处理的几个问题

  武汉大学法学院教授 秦前红

  一、组织专门力量、建立专门机构研究本次防控疫情的武汉样本,总结经验和教训,强化制度优势,补足制度短板。

  新冠肺炎病毒具有传染力强,传染形式隐蔽,致死率相对较高的特点。疫情发生后,由于武汉市发布疫情信息迟缓,采取措施不及时,使得这样一场疫情成为蔓延全国乃至全球的特大公共卫生事件。针对疫情所采取的防控措施的力度、强度和投入的人力、物力又为我国历史上前所未有,疫情造成的损失难以估计。为了充分地总结疫情防控中的教训,并分析提取可为未来公共卫生事件和其他突发紧急事件防控得以借鉴的经验,。

  建议:第一,研究如何进一步促进风险防范的组织体系和组织能力的现代化。以武汉本次采取的疫情防控措施为例,物质调配、交通管制、人员的限制流动等等都超过了本市政府所能掌控的范围,自身处理能力完全不能满足疫情防控的要求,因此未来处理类似事件,应该考虑在坚持党中央集中统一领导的前提下,依照宪法和法律的规定,及时宣布紧急状态或戒严状态,并建立区域性的疫情防控指挥部门,以便因时因地制宜,靠前指挥调度,及时科学地采取防控措施。

  第二,研究如何进一步优化防控公共卫生突发事件的战略储备制度。本次疫情全面发生后,医疗设施、医疗人员、医疗资源供给不足的短板立刻凸显。未来要根据我国经济社会发展状况、人口分布、面临风险程度的高低,就医院布局、医务人员培养、医疗资源的储备做出更充分科学的安排,并制定完善相关的法律制度。

  第三,要研究如何完善公共卫生突发事件、自然灾害、环境公害、甚至战争状态叠加出现时的协调衔接制度。完善国家安全机制启动的程序、条件、职责分配等方面的法律制度。

  第四,要建立对全民开展公共卫生教育和宣传的法律制度,将公共卫生教育纳入义务教育内容,尤其是在中小学课程体系中要合理安排,借以塑造公民文明健康的生活方式。

  第五,要建立社区管理人员的公共卫生知识培训、保险安排或者特殊时期的津贴补助制度。武汉本次采取的防控措施绝大多数要通过社区管理人员最后落地。但社区人员能力缺乏、动力机制不足、保障条件差的问题极大影响了防控成效,因此亟待通过立法补足相关制度短板。

  二、研究如何应对武汉或全国其他地区灾后重建中可能出现的几个突出问题。

  这些问题包括:第一,可能出现的大规模上访或者群体性事件。由于前期检测统计口径的不同,没有做到“应收应治”导致的患者医药费不能核销、权利受损,以及征用公民企业财产程序不当、补偿不到位等,都可能是上访的诱因,需要提前防范。

  第二,在市区突击建立方舱医院,由于隔离人数数量庞大,可能带来的医疗废弃物、医用垃圾污染问题,要提前研究解决预案。

  第三,由于封闭隔离太久可能产生的大规模心理疾患问题,要考虑建立疏导救治的制度。

  第四、弱势或苦难群体由于生活困难甚至无以维系时,应有稳定可靠的社会保障制度。

  三、优化警察权介入言论表达的制度。

  重大疾病的防控既要发挥党和政府的主导作用,又要公民和社会的全力配合与协作。因此发挥公民言论表达的预警作用、监督作用和纠偏作用,乃是建构现代公共卫生制度的关键环节之一。警察权作为维护国家安全的重要权力之一,对涉及公民言论自由的事件必须秉持谨慎的态度,并提升执法的能力和水平。

  为此建议:第一,要修改完善《警察法》,厘清公安机关在言论处理上的职责定位。公安机关对言论问题的处理要采取妥当谨慎的态度,不能简单粗暴执法,既不能缺位也不能任意越位。

  第二,公安机关对言论问题的处理应该主要偏重结果管理,而不能偏重于过程管理。亦即只有发生了明显危害国家利益、集体利益和个人合法权益的情形时,警察权才能出场。对言论的过程管制应该尽量让宣传部门、网管部门去处理。

  第三,解决言论问题的方式除了要依靠强制性的执法管理以外,还要注意智慧管理和柔性对待,要发挥信息多元化的对冲机制作用,并且在可能情况下增加权威信息发布的透明度和及时性。

  四、有针对疫情反复的缜密预案。

  新冠病毒有无症状的携带者;目前尚无特别有效的治疗方案和治理手段;复工复产复学产生的大规模人群流动会导致疫情控制出现新的变量;国际口岸开放会导致疫情倒灌的风险;已经治愈出院的患者是否完全没有传染可能尚无定论……基于上述,应当未雨绸缪,及时准备预案,并保持及时有效的监控检测能力,以防止最坏情况出现时又仓猝应对。

  从新冠肺炎疫情看公共卫生治理体系效率的提升

  中国人民大学应用经济学院教授 方竹兰

  从新冠肺炎疫情的防治过程看中国公共卫生的国家治理体系,有一个显著的现象,当中央政府战略决策之后,治理体系的执行效率显然是高的。但是公共卫生的国家治理体系效率应该包括更多维度,大致有信息效率、决策效率、执行效率、创新效率等。从新冠肺炎疫情防治中执行效率之外的其他效率考量,公共卫生的国家治理体系需要改革完善。

  第一是从信息效率的视角看,国家治理体系的主体认定需要从封闭走向开放,扩展主体的认定范围。目前公共卫生国家治理体系的主体认定适应常规信息的获取,但遇到像传染病之类的非常规灾害信息的获取却存在迟缓现象。武汉最新发现新冠肺炎疫情的信息不仅没有被地方行政部门采纳,最先发现最新疫情信息传递者反被公安部门作为谣言发布者训诫。现在看来,在原来的行政主体之外,能够提供最新真实信息的市场主体和社会主体需要列入国家治理主体,这是公共卫生国家治理体系走向现代化的第一步。

  第二是从决策效率视角看,国家治理体系内的专家系统与行政系统的关系需要更均衡。在这次新冠肺炎疫情防治的决策过程中,专家系统和行政系统权利不对等,以行政系统决策权为主,专家系统的决策权较弱。国家治理体系中关于新冠肺炎疫情防治的决策权的失衡造成了两到三周的耽误,这是一个非常惨痛的教训。CDC(中国疾控中心)、卫健委和地方党政部门政府的决策权需要进一步厘清。决策权应该按照社会公共利益最大化的原则进行科学规范。

  第三是从创新效率的视角看,国家治理体系的知识创造流程需要完善。此次新冠肺炎疫情的预防、治疗、政府管理、社区自治甚至社会慈善捐助等各个环节如何最大限度利用数字技术、信息技术、人工智能技术,更多更广地动员和组织高新技术企业参与智慧防控方面还有很大的潜力。

  可见,从新冠肺炎疫情的防治过程看,可以从信息效率、决策效率、创新效率等方面进一步改进,提升中国的公共卫生国家治理体系的效率。

  全球化视野下的疫情防控与现代化治理

  中央党校(国家行政学院)特聘教授 李永忠

  新冠病毒蔓延的全球化,既促成人类命运共同体的全球共识,也促成现代化治理的全球化。我以为,全球化视野下的疫情防控与现代化治理,需要解决五个问题。

  一、既要遵循疫情防控的普遍性,也要尊重各国的差别性

  中国将疫情防控分为主战场和非主战场两大板块。对主战场武汉,采取了封城。为实现以空间换时间的战略目标。中央急调330多支精锐之师,41600人的精兵强将,紧急驰援湖北武汉。19个省的对口支援。针对湖北和武汉前期防控工作存在的严重问题,党中央及时指导、调查、换将,稳定了民心,提振了信心。中国的举国体制,在疫情防控中既展示了特色,又发挥了重要作用。但是各国国情不同,不可能按中国模式“抄作业”。

  二、既要重视行为科学家的意见,也要尊重病毒学科学家的建议

  现代行为科学家在疫情防控中,重视运用人性假设理论、激励理论、群体行为理论、领导行为理论等,去制定疫情防控方案,指导疫情防控实践。而病毒学特别是流行病毒学科学家,则更长于根据该病毒感染的广度、传染的烈度、蔓延的速度、集中爆发的时间、死亡率和自愈率的比例,以及该国医疗体系的健全程度等大数据,向决策者提供建议和策略。英国首席医学顾问提出的“集体免疫”并非无稽之谈。英国的NHS 全民免费医疗体系是分级负责的。每个社区都有一个诊所,存有全体居民的健康档案。绝大多数人有自己的家庭医生。伦敦卫生与热带医学学院欧洲公共卫生教授马丁·麦基(Martin McKee)说:“ 与许多其他国家相比,英国拥有强大的公共卫生基础设施,这使其在控制传播方面处于更有利的位置。”

  三、既要强调被组织的作用,也要发挥自组织的作用

  我们很多人都懂得被组织强于无组织的道理,却始终不明白自组织优于被组织的原理。而人类命运共同体,既不是无组织的共同体,也不是被组织的共同体,只能是人类自组织的命运共同体。

  四、既要重视疫情的现代化治理,也要重视舆情的现代化治理

  举国体制说到底,是一种计划体制。中国疫情防控的现阶段胜利,既是举国体制的胜利,也是计划体制的胜利。但是,取得胜利所动用的财力、物力、科技力,却是现代化市场经济体制的成果!同疫情防控的现代化治理相反,此次疫情防控中的舆情,却每每出现重大失误,因为我们对舆情的管控,仍停留于计划体制的手段,距离现代化治理,还有很长的路要走。

  五、既要重视医疗体系现代化,也要重视人的现代化

  免费医疗既是人民对美好生活的向往,也是一个现代化国家医疗体系的基本标配。改革开放40余年,通过经济体制改革,物的现代化走的最快。这次疫情防控暴露最大的问题,是政治体制改革没有适时跟进。应高度重视这个问题,加快实现人的现代化。

  此外,中央党校(国家行政学院)教授王长江着重从权力配置的角度,分享了他对国家治理现代化的思考和建议。美国威斯康星大学麦迪逊分校研究员易富贤从人口因素分析了中国能迅速控制新冠病毒疫情的四个主要原因。

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  观点摘编一:公共卫生体系建设和医疗体制改革的问题与建议

  观点摘编二:并行推进科学防控与疫情应急体系建设

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