完善疫情防控立法，保障人民健康安全

　　——关于修改完善《传染病防治法》的立法建议

　　作者：中国公益法学研修中心、法学中国50人论坛联合课题组

　　2020年2月5日在中央全面依法治国委员会第三次会议，习近平总书记提出，要在党中央集中统一领导下，始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，从立法、执法、司法、守法各环节发力，全面提高依法防控、依法治理能力，为疫情防控工作提供有力法治保障。要完善疫情防控相关立法，加强配套制度建设，完善处罚程序，强化公共安全保障，构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系。

　　传染病防治工作是重要的民生工程，事关人民群众的身体健康和生命安全，事关国民经济发展和社会稳定。当前，针对此次新冠肺炎疫情折射出《传染病防治法》在应用中的问题和不足，应完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系，修改《传染病防治法》，改革完善疾病预防控制体系。

　　一、建议将《传染病防治法》改为《传染病防治管理法》

　　在传统传染病威胁持续存在、新发传染病不断出现，人口大规模跨区、跨境流动背景下，传染病防治不应是应急之事，而应注重长效的管理。习近平总书记强调，要坚定不移贯彻预防为主方针，坚持防治结合、联防联控、群防群控，努力为人民群众提供全生命周期的卫生与健康服务。目前我国传染病防治中存在重应急、轻预防的倾向，联防联控管理机制有待进一步加强，传染病防控的社会管理政策措施相对滞后，发挥社会力量参与传染病防治工作的机制有待完善。为此，在传染病防治法的名称中增加“管理”二字，凸显长效管理、社会共治的理念，把管理贯穿防治各个环节，预防、管理、控制三者相结合，实现群防群治群管思维理念。

　　二、建议扩大立法宗旨内涵

　　将《传染病防治法》第1条“立法宗旨”修改为“为尊重、保护公民的健康权，预防、控制和消除传染病的发生与流行，制定本法”。

　　传染病直接关涉人民的身体健康、生命安全。传染病防治管理应将人民的“健康权”放在首位。《世界卫生组织宪章》序言里规定，“享有可能获得的最高标准的健康是每个人的基本权利”。《经济、社会和文化权利国际公约》第12条也规定，“各缔约国承认人人有权享有能够达到的最高的体质和心理健康的标准”。我国《基本医疗卫生与健康促进法》也明确规定了公民依法享有健康权，其第4条规定：“国家和社会尊重、保护公民的健康权。”党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从时代发展前沿和国家战略全局高度出发，把人民健康放在优先发展战略地位，提出了实施健康中国战略。

　　人类发展的历史，其实也就是一部疾病斗争史。随着医疗进步及卫生水平显著提高，许多传染病虽被克服，然因新型传染病出现及已知之传染病的再度传播，并随国际交流的进展等，传染病以新的形态威胁着今天的人类，传染病仍是人类大敌，根绝传染病可以说是全人类的誓愿。世界卫生组织也已认识到传染病将永远伴随人类这个趋势和事实，提出了一个新的观念：全球警惕，采取行动，防范新出现的传染病！因此，我国传染病防治法也应进一步扩大内涵，提到促进人类命运共同体为目标的立法理念。

　　当前，我国《传染病防治法》第1条规定了立法宗旨：“为了预防、控制和消除传染病的发生与流行，保障人体健康和公共卫生，制定本法。”没有突出公民健康权这一基本权利，因此应进行调整，修改为“为尊重、保护公民的健康权，预防、控制和消除传染病的发生与流行，制定本法”，以突出以人民为中心，保障人民群众身体健康和生命安全为首位，预防、控制和消除传染病的发生与流行，保障公共卫生和国家安全，加强传染病防治国际合作，促进人类命运共同体为目标的立法理念。

　　三、建议强化传染病防治管理，完善《传染病防治法》中有关管理体制的规定

　　新冠肺炎凸显了我国传染病防治中部分机构传染病防治意识不强、责任落实不到位、相关违法行为查处力度不足、防治能力有待提升等问题。这也在一定程度上表明，我国传染病防治管理长效机制还没有建立，多部门协同配合，相关部门各司其职，形成合力的局面还没形成。因此，我国应转变对传染病的控制观念，应重视对传染病管理体系的建立和监管。各级政府应加大对传染病防治管理的投入、管理与协调，卫生行政部门切实强化传染病监督管理职责，理顺疾病预防控制机构传染病监测、预测、流行病学调查、疫情报告工作机制，充分发挥医疗机构传染病救治一线的作用，加强对医务人员传染病相关知识的培训，增加医疗机构相关硬件设施的投入、验收；完善医院传染病的预防管理工作，提高对传染病的诊治和控制能力。加强社区医院在传染病防治中作用，增强设备、人才和药物等各方面的储备，强化基层医疗机构应对疫情的能力。

　　四、建议完善疾病预防控制机构的职责权限，增加中国疾病预防控制机构有权报请国务院批准后公布和实施预防和控制措施的规定

　　我国的疾病预防控制机构尽管承担着监测和预警传染病疫情的职责，却没有向政府直接报告疫情的权限。作为卫生行政部门管理下的一个技术部门，疾病预防控制机构只能通过卫生行政部门报告其所发现的情况。由于传染病大多是从局部地区发生，然后才蔓延至其他地区，而各地卫生行政部门难免因行政管辖、条款分割而存在信息沟通的不畅，因此在遭遇多地区、大面积传染病疫情暴发和流行的可能时，保障信息通畅就显得至关重要。为此有必要完善疾病预防控制机构的职责，除使之承担传染病的监测、预警职责外，增加疾病预防控制机构的垂直报告权限，探索疾病预防控制机构的双层领导体制。一方面，疾病预防控制机构对卫生行政管理部门负责；另一方面，实行各级疾病预防控制机构的垂直领导。在发生传染病疫情时，下级疾病预防控制机构除按照现行程序向当地卫生行政部门报告外，还须向上级疾病预防控制机构进行报告。实行双管齐下的疫情报告机制；对于甲类传染病和需要按照甲类传染病采取预防和控制措施的传染病，目前《传染病防治法》的规定，只能由国务院卫生行政部门报请国务院批准后公布和实施预防和控制措施。应增加中国疾病预防控制机构亦有权报请国务院批准后公布和实施预防和控制措施。

　　五、建议完善传染病疫情信息公开制度，针对“突发原因不明的传染病”设定定期信息沟通机制

　　从2003年SARS肆虐到2019年底新冠肺炎爆发，都显示出我国传染病疫情信息披露中信息不公开、通报不及时、不真实等问题，这严重损害了政府的公信力，且容易导致社会谣言散布，引发社会大众恐慌，不利于传染病疫情的防控。当今信息时代背景下，传染病本身的性质、法治政府建设、社会治理联防联控等均要求疫情信息公开、透明、高效、权威。

　　传染病疫情信息因涉及公众利益，需要公众广泛知晓，行政机关应当主动公开，不能以疫情信息通报代替信息公开，同时，对于传染病疫情信息公开应规定及时、限时公开，建立传染病疫情信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度，对政府信息公开工作进行考核、评议。另外，省际之间的疫情信息通报应该不限于地理位置的毗邻，而是应该给其他全部省级卫生行政部门进行通报。在医疗机构、疾病预防控制机构、科研院所（病毒研究所、法医学研究所、药品研究所）等相关机构之间展开定期的信息通报。面对“突发原因不明的传染病”时，无论诊断标准抑或治疗要求都需要经过长时间探索尝试才能趋向相对科学。而围绕患者的医疗救治，很多方面需要协同配合。为了使诊断标准和治疗方案更加科学，需要确立定期的信息沟通机制。

　　目前《传染病防治法》第51条规定，“医疗机构应当按照国务院卫生行政部门规定的传染病诊断标准和治疗要求，采取相应措施，提高传染病医疗救治能力。”此规定仅仅适用于已有诊断标准和成熟治疗方案的已知传染病，对于未知传染病是无法适用的。而增加相关主体的信息沟通机制，可以为达成相对科学的诊断和治疗方案提供捷径。

　　六、建议强化法律主体责任，加强传染病防治管理问责追责机制建设

　　《传染病防治法》部分条款有义务规定没有法律后果，法律责任部分有些条款存在处罚过轻、违法成本低、警示作用不强、操作性弱等情况。在人民群众的身体健康、生命安全面前，法律责任的追究绝不能走形式、打折扣、搞变通，应该严格追责，该行政处分就处分，该追究刑事责任严格按照法定程度进行追究。强化法律主体责任，制止不作为、乱作为，管理缺位，启动倒逼机制，以法治思维和法治方式治理，落实主管部门负责人为第一责任人制度。

　　七、建议完善传染病防治法相关律法规体系，制定、完善《医疗废物管理条例》等相关法律

　　《传染病防治法实施办法》于1991年12月6日实施后，一直未作修订，相关内容存在与形势和需要不相适应的问题；《国境卫生检疫法及其实施细则》需要修订，目前境内发现外籍传染病患者，相关的防治和管理等措施缺乏明确的法律依据；《突发公共卫生事件应急条例》、《突发公共卫生事件与传染病疫情信息报告管理办法》（2003年）与《传染病防治法》的衔接需要完善。还有一些法规、部门规章出台较早，也存在与传染病防治现实工作脱节，存在制度缺陷，需要抓紧修订，需要抓紧完善，如《医疗废物管理条例》（2003）、《病原微生物实验室生物安全管理条例》（2004）、《医疗机构传染病预检分诊管理办法》（2004年）、《医疗卫生机构医疗废物管理办法》（2003年）、《传染病病人或疑似传染病病人尸体解剖查验规定 》（2004年）等。

　　此外，还应探讨把行政补偿制度纳入《传染病防治法》，为完善中国特色社会主义法律保障体系构建预留法理空间。

　　八、建议完善当前的突发公共卫生事件与传染病疫情信息报告系统，强化应用主体责任

　　2003年非典暴发之后，我国颁布了《突发公共卫生事件应急条例》、《突发公共卫生事件与传染病疫情信息报告管理办法》，建立了传染病网络直报系统。本次突如其来的新冠肺炎疫情反映出我国目前传染病的信息报告系统仍存在缺陷且，并未真正在一线得到有效落实，以及应对新发传染病的信息报告、通告能力不足，各医疗机构之间缺乏信息报告联动等问题。目前，智慧医疗信息系统完全可以实现患者与医务人员、医疗机构、卫生管理部门等的互动。因此，应完善当前的突发公共卫生事件与传染病疫情信息报告系统，进一步简化报告程度，减少逐级排查层级，建立新发传染病的预警直报系统，依托互联网+，利用基于区块链技术的传染病大数据动态监测分析平台进行传染病监测，县级以上疾病预防控制机构和医疗机构实行传染病监测实时网络直报，将全国所有基层疾病预防控制机构和医疗机构纳入平台，实现全国统一、信息共享、责任明确的传染病大数据网络监测体系。

　　课题组成员：

　　王振清：北京市高级人民法院原常务副院长 教授

　　刘长秋：上海社会科学院法学研究所 研究员

　　焦艳玲：天津医科大学医学人文学院 教授

　　郭飞飞：首都医科大学法学院 副教授

　　周振杰：北京师范大学刑事法律科学研究院副院长 教授

　　马志毅：司法部法制政府研究中心 处长

　　王 伟：中央党校（国家行政学院）政法部民商经济法室主任 教授

　　郑建东：中国公益法学研修中心 执行主任