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张居正改革中的考成法考论

来源:检察日报2020-09-10 09:27

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  作者:中国社会科学院法学所、国际法所联合党委书记 陈国平

  □“姑息之弊”,即我们今天所讲的官僚主义。为治理“姑息之弊”,张居正在改革中强力推行考成法。从立法与法律实施的角度,对考成法出台时的吏治状况、考成法的法律渊源和基本内容、考成法的执行情况及执行效果进行全面考察和深入分析,并在此基础上总结可引以为鉴的一些经验教训。

  为了挽救封建专制统治,实现富国强兵的目标,张居正在明神宗冲年登基后,以内阁首辅和顾命大臣的身份发动了一场声势浩大的改革运动。他制定并实施了一系列的法律、条例,如考成法、久任法、清丈条例和一条鞭法等。其中考成法旨在通过综核名实转变官场风气,保证其他改革措施得到切实的贯彻实施,是整个改革措施中的关键内容,在整个改革中占举足轻重的地位。

  考成法出台时的吏治状况与思想根由

  对于当时的官场风气,张居正经常使用“姑息”“因循”“怠玩”“玩愒”“偷玩”“贿政”等词指称,而用得最多的是“姑息”或“姑息之政”。何为“姑息之政”?张居正在他最为重要的几篇政论文献中都有陈述,概括如下:第一,诏令不行,政令不通。第二,有法不遵,有例不循。第三,只有部署,没有督促落实。第四,崇尚空谈,不务实际。第五,推诿扯皮,不负责任。第六,办事拖拉,效率低下。第七,奢靡之风盛行。第八,贿政成风,等等。上述“姑息之弊”的种种表现,与后世所说的官僚主义、形式主义极其相像。“姑息之弊”与官僚主义其实是不同时代对同种官场作风的不同用语。

  张居正认为造成“姑息之弊”严重的原因是名实不符。因此,要克服“姑息之政”,他的主张是:“人主之所以驭其臣者,赏罚用舍而已。欲用舍赏罚之当,在于综核名实而已。”针对“姑息之弊”,张居正强力制定并推荐考成法。

  考成法的渊源、体系及基本内容

  考成法属于行政法。从法律来源的角度分析,考成法的重要来源是《大明会典》的有关规定,但又不是简单地照搬和重申。从法律内容的角度分析,实行考成的诏令由四个部分构成:(1)关于稽核的内容,指皇帝颁发的诏令中有要求复勘、议处、催督查核的事项,特别是关于钱粮及其他紧要的事情。(2)关于稽核的依据,要求各衙门置备三本账簿,一本作为底册,记载对于皇帝批复的章奏,酌量道里远近、事情缓急,定立完成的期限;另外两本作为附簿,记载紧关略节和原定程期,一本送各科备注,一本送内阁查考。(3)关于稽查的时间与方式,每个月,各科要根据账簿进行核查,实行一件,注销一件;每半年,各科要对应完未完的事项进行通查,并提出处理意见。(4)关于监督制度,即规定六部对各抚按官的监督、六科对六部的监督以及内阁对六科的监督。

  对比实行考成的诏令与《大明会典》的有关规定,至少有三个大的变化:一是关于稽查章奏的规定,在《大明会典》里归于“六科”项下,显见其职责专属于六科,现在则不仅属于六科,也属于内阁,而且内阁成了最后的监督机关;二是关于考查账簿的规定,相应地由两本变成了三本,其中一个附簿要送内阁;三是对稽核的章奏,原来规定是对所有章奏,现在则根据重要程度进行了区分,目的是为了抓大放小,避免烦扰。前两个变化是根本性的,涉及内阁在国家机构体系中的地位和作用。内阁最初建立的时候只是为皇帝服务的秘书性质的机构,虽然明中叶以后逐渐演变,内阁首辅成为了实际上的宰相,但终究缺乏制度和机制上的保障。实行考成的诏令一出,内阁就在张居正“申明旧章”的幌子下完成了一次华丽的转身。考成法创新之处正在于此。

  考成诏令颁布以后,中央各部闻风而动,迅速制定具体规定加以贯彻。其中,有的是各部对涉及本部管理的事务如何实行考成提出具体办法奏准后实施的,这一类可归于事例类;有的是各部直接出台的。总之,张居正在万历元年(1573)十一月以神宗的名义颁行考成诏令以后,又几次出台事例予以补充;考成诏令颁行后,中央各部门见机而作,制定了一系列规定加以贯彻。有关考成的诏令和其他补充性的事例及各部的具体规定有机结合,构成了一个严密的系统,这个系统就是考成法。

  考成法的执行情况

  考成法旨在保证皇帝诏令的贯彻和中央政府决策的实施,使它们不徒具形式,成为故纸,这就要求考成法自身必须首先得到实施。考成法总体上得到了严格的执行。第一,在张居正当政的十年中,考成法是贯彻始终的,所谓“月有考,岁有稽”的制度得到了严格执行。第二,考成法在执行过程中,除了个别“姑且从宽”的例子,对于应完未完者都给予了处罚。第三,处罚的措施有镌俸、住俸、夺俸、降级甚至革职,是非常严厉的。第四,处罚的对象既有巡抚、巡按、知府、知县即从省到县的地方主官,也有巡青科道、屯田御史、兵备督粮道这类方面大员,可见考成法的适用对象主要是负有总责的各级各类官员。第五,考成法是累积考成,对于稽查出的应完未完事项,处罚当事人以后,仍要再立限完成。第六,违限处罚的决定,基本上是由张居正以皇帝的名义作出的,这虽然不符合现代“罪刑法定”的原则,但在当时背景下,对于树立张居正个人的威信、维护中央的权威是大有裨益的。第七,由于考成法的实施,过限未完的事件总的趋势是在递减。

  考成法实施的效果、影响与局限

  评估一项法律实施的效果,欲做到客观、全面、公正,首先当然要看立法的意图是否得到了实现,同时还要看该项法律的实施对其他法律的实施是否起到了促进作用,以及该法律的实施是否具有可持续性。

  考成法成功地克服了“姑息之弊”。张居正实施考成法的目标是治理当时十分严重的“姑息之政”,彻底转变官场风气,保证皇帝诏令和国家法律得到切实的贯彻执行。张居正以强力推行考成法,在很短的时间内就收到了显著的效果,主要表现在以下几个方面:第一,维护了中央权威,保证了皇帝诏令的贯彻。实行考成法后,诏令不行的毛病得到了彻底改变。第二,改变了官场风气。第三,提高了行政效率。世、穆两朝实录编纂成功,就是考成法实施取得实效的典型事例,其有关专任、立限和监督的规定正是考成法的运用,因此,张居正说:“此虽纂修一事,而国家用人之理,综核名实之道,实寓于斯。”

  考成法的实施保证了改革的成功。整顿吏治并不是改革的最终目的,改革的最终目的是富国强兵。考成法的核心是随事考成,正是通过一件事一件事地督促完成,才使改革一步一步地走向成功。第一,实施考成法扭转了财政困局,为富国强兵奠定了坚实的物质基础。第二,实施考成法推动了其他改革措施的落实。

  考成法只能是救时之策,而不是根本之计。张居正将“姑息之政”的种种表现概括为“名与实爽”,将其原因归结为未能综核名实,采取的办法是用考成法综核名实,其实这是有循环论证嫌疑的,原因在于张居正并没有追问造成“姑息之政”的深层原因。如果说“姑息之政”的种种表现是“病症”,名实不符是“病灶”,其深层原因则是“病根”。考成法虽能直指“病灶”,能够收到立竿见影的效果,但也只是“治标”不能“治本”。从“病根”上分析,考成法存在很大的局限。第一,受制于皇权。第二,受制于“祖制”。第三,受制于整个官僚集团。

  总之,考成法的成功,是张居正强力推行的结果,而不是广大官僚心悦诚服接受的结果。它与官僚集团的利益、习惯、价值取向等相左,甚至与本朝的治理方式、治理精神不容。因此,张居正去世不久,申时行任首辅时即停止执行考成法,“时行欲收人心,罢居正时所行考成法”。

  经验与借鉴

  在中国封建王朝的中后期,由于各种社会矛盾集中爆发,特别是官僚主义已成积重难返之势,很难进行全面深入的改革。在长达2000多年的历史长河中,著名的改革仅有宋朝的王安石变法与明朝的张居正改革。王安石变法半途而废,张居正改革却取得了巨大成功,其中的关键就在于张居正通过考成法克服了“姑息之政”,为改革措施的实施提供了重要保证。张居正推行考成法的主要经验值得我们特别重视。第一,考成法的推行有强大的中央权威作保障。第二,考成法本身有一套科学合理的考核办法。人们一般只是注意到考成事例对“三本账簿”的规定,其实事情远没有那么简单。什么是紧要事情,如何计算道里远近,如何起算起止时期,如何判定事情缓急,如何划分新旧官责任,等等,这些都是操作起来必须明确的事项。正是由于考成事例及其补充规定和各部的部例构成了一个合理的体系并在实践中得到不断完善,才使考成法具有了很强的针对性和可操作性。第三,实施法律必须持之以恒地抓好督促落实。考成法要求的“三本账簿”只是稽核的凭据,实质性的措施是“月有考、岁有稽”,要求各不相同,每半年和年终要“类奏汇缴”,即通盘清查到底有多少人完成了事项,有多少人没有完成事项;没有完成任务的到底完成了多少件事项,还剩多少事项没有完成。这种连续的、累积式的稽核方式,正是考成法的精义所在。第四,“信赏必罚”是考成法得以成功的关键。“信赏必罚”是张居正的重要治国理念,也是他制定考成法的初衷,在考成法的实施过程中,除特殊情况外,凡是考成不合格的,都分别给予了处罚,该夺俸的夺俸,该降级的降级,该革职的革职,使百官受到震动,积顽之习骤变。第五,改革必须坚定信心、无所畏惧。第六,整顿吏治必须与其他改革措施紧密结合。当然,考成法自身存在的局限及最终的命运也说明,要解决“姑息之弊”必须全面深化官员管理制度改革。

  鉴古观今,张居正推行考成法的经验教训对于我们当前整治官僚主义、形式主义具有重要的参考价值。当前的官僚主义、形式主义与张居正时代的“姑息之政”在表现上有很多相同之处,在根源上也有剪不断的联系。借它山之石,悟攻玉之道。张居正实施考成法的很多做法,比如维护中央政府权威,保证政令畅通:制定系统合理的考核办法,坚持不懈地加以实施;重视考核结果的运用,真正做到“信赏必罚”,等等,这些都是我们今天应当汲取的宝贵经验。如果我们在同官僚主义的斗争中能够运用和发挥这些经验,就一定会收到更加显著的效果。

  (摘自《中国法学》2020年第4期。)

[ 责编:刘梦甜 ]
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