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新形势下构建粤港澳大湾区绿色发展新模式

来源:光明网-学术频道2020-10-21 18:19

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  作者:北京师范大学 刘耕源、徐琳瑜, 国务院发展研究中心 赵勇

  习近平总书记在深圳经济特区建立40周年庆祝大会上的讲话指出,积极作为深入推进粤港澳大湾区建设。粤港澳大湾区建设是国家重大发展战略,深圳是大湾区建设的重要引擎。粤港澳大湾区作为我国改革开放的先行地区,是我国重要的经济中心区域,世界知名的加工制造基地和出口基地,世界产业转移的首选地区之一,已具备建设世界一流湾区的基本条件,但也面临着经30多年发展遗留下来的复杂的资源、环境、生态等问题,同时高速城市化又催生了独特的城市气候效应,如台风、暴雨、高温、干旱、强对流乃至寒潮。旧金山湾、纽约湾、东京湾等发达国家的成熟湾区在发展历史上也同样遇到相似的生态环境问题。有必要汲取国际大湾区高速经济发展以致生态环境破坏的惨痛教训,学习其循环经济与绿色转型的成功经验,创造弯道超车的机遇,落实世界一流湾区建设,实现让人民满意的永续发展。

  一、粤港澳大湾区发展模式的突出特点和紧迫问题

  (一)大湾区体现出“大”“多”和“快”的特点

  粤港澳大湾区由香港、澳门两个特别行政区和广东省九个珠三角城市组成,是我国开放程度最高、经济活力最强的区域之一,在国家发展大局中具有重要战略地位。相比旧金山、纽约、东京等国际湾区,粤港澳大湾区体现出“大”“多”和“快”的特点:在人口总量、土地规模上相当于东京湾区和纽约湾区的总和,经济总量已超过旧金山湾区,略小于纽约湾区,区域港口集装箱吞吐量约是世界三大湾区总和的4.5倍。深圳-香港集群的科技创新能力在世界集群中排名第二,超过纽约和加州圣何塞-旧金山集群,仅次于东京-横滨集群。产业结构与旧金山湾区类似,都是从以制造业为主转向运输/仓库、教育、医疗保健和IT服务等创新型产业。粤港澳内地九城的森林覆盖率(52%)仅低于纽约州(63%),远高于东京(36%)和旧金山湾区(29%),具有更大的内陆腹地和生态容量。

  (二)相比世界其他湾区,面临的生态环境挑战也更大

  与京津冀、长三角等城市群相比,粤港澳大湾区环境质量相对较好,但距离世界级水准还有较大的差距。PM2.5年均浓度已优于35微克每立方米的国家标准,但仍远远超过其他三个国际湾区(均小于15);地表黑臭水体仅剩约8%,然而其他三个湾区几乎不存在;万元能耗约为其他三个湾区的一倍,万元水耗虽然小于美国但高于日本;各市之间的交通通道数量和通过能力仍有提升空间,交通设施软硬件配套不够理想等。此外,在全球气候变暖大背景下,近几十年来粤港澳大湾区气候发生了显著变化,暴雨洪涝、超强台风、高温热浪等极端天气气候事件频发。1961年以来,粤港澳大湾区气温平均每10年上升0.21℃。降雨越来越集中、强度越来越大,暴雨日数高于往年平均,区域百年一遇日降水量和3小时以内的短历时降水强度增加超过1成。

  二、新形式粤港澳大湾区绿色发展的政策建议

  粤港澳大湾区计划从低端工业转型到高端制造业和服务业,对标东京湾的科技集群,产业转型后,社会对生态环境质量的要求也有所不同。为了顺应转型潮流,大湾区的生态环境标准要提早面向转型所需的要求,优先一步设立更适合的标准,促进空气质量进一步提升。从国际经验可以看出,推进基础设施现代化、跨境合作解决生态环境问题的新模式等,可以为粤港澳大湾区提供很好的借鉴与启示。

  (一)布局防范未来生态风险

  政策将带动粤港澳大湾区的产业转型,高附加值制造业例如计算机上游硬件、新能源汽车、智能家电、医疗器械与药品等将取代低端产业,但这并不意味着这些产业的环境影响会少于原有产业,预计固体废物/危险废物处理、工业废水处理、污染监测服务、工业废物服务的循环利用等需求将会更多。因此对于粤港澳大湾区来讲,随着产业转型与升级,提升环境保护方面的规划与投资刻不容缓。

  抓紧推动清洁能源建设。从低端产业向高附加值制造业和服务业转型,对清洁能源的需求将会增大。但从能源使用角度来看,香港、澳门能源大都来自化石能源或外购电,清洁低碳能源尚未得到良好发展。因此粤港澳大湾区仍然具有很大的节能减排的发展潜力,应抓紧推动清洁能源建设。

  通过“新基建”在核心减灾基础设施方面进行前瞻性投资。《粤港澳大湾区发展规划纲要》对着力完善防汛防台风综合防灾减灾体系,强化海洋观测、监测、预报和防灾减灾能力提出具体要求。通过拓宽“新基建”范围,涵盖可再生能源、低碳和韧性基础设施、建筑能效提升、绿色城区、绿色技术,加强陆海智慧气象观测基础设施建设,以助力数字中心建设为牵引,探索打造湾区气象探测、恶劣天气信息通报、生态环境共享平台等,推动大湾区形成数字政府改革示范效应,进一步推动政府数据治理与服务精细化,提升现代化防灾减灾效能。

  (二)优先一步设立更适合的生态环境标准

  对环境质量标准进行修订。以PM10、PM2.5的标准为例,目前采用的标准仅能与发展中国家空气质量标准普遍采用的世卫组织第一阶段目标值接轨,对于发展世界一流湾区的标准来说已经不再适合。具体来说,对于基本全能达标的项目应从二级标准提升到一级标准,重点参考24小时均值等。其他环境标准也应重新研究完善,包括水环境、海洋环境等,可设立面向转型及更细的分级标准,以及分阶段、分批达标的方案,逐渐实现与国际更高标准接轨。

  优化完成国家碳中和目标的行动路径。需考虑湾区零碳的道路设计,优化后续行动路径。该路径需着眼于最具成本效益的干预措施,且在不影响未来选择的情况下能够迅速推行,为低碳经济的规划和投资提高清晰度、确定性和灵活性,以应对不可控因素(如:天气、法律、全球燃料市场和能源价格浮动),降低与碳密集型“锁定”的生产和消费模式的风险。

  加强湾区绿色基础设施和自然资本核算。根据《粤港澳大湾区生态足迹报告2019》,粤港澳大湾区人均拥有的生物承载力空间仅0.27全球公顷,为全国平均水平的1/4、全球平均水平的1/6。近年来湾区加强绿色基础设施的建设和生态保护与修复,但其效益很少被估算。如果这些效益没有核算,绿色基础设施通常就会被视为一种负债,而不是一种可以投资的资产。绿色基础设施实际上可以通过促进身心健康和房地产价格上涨实现巨大效益,同时减少洪涝灾害和高温风险。需建立湾区自然资本核算体系,强化自然资本价值核算在陆-海空间规划中的应用,保障湾区生态系统的完整性和健康可持续发展。

  (三)明确湾区城市功能定位,构建区域绿色合作新模式

  把握疫后经济复苏的战略机遇,推动绿色韧性发展。以城市群和县域城镇化为抓手,推广较为成熟、能够带来明显经济和社会效益的重大技术,释放结构性潜能;以香港、澳门、深圳、广州为主的资本雄厚城市侧重建设绿色融资服务区,以佛山、东莞、江门、中山为主的制造业主导城市侧重建设绿色产业集聚区,珠海、惠州、肇庆等生态环保和自然资源丰富的城市同时建设绿水青山示范区。保障生态系统的整体性,推动陆海联动,综合应对生态环境挑战。

  构建区域绿色合作新模式。社会层面,构建包含各级地方政府以及商会、工会、非政府组织等民间组织在内的多元主体沟通网络,形成区域协调发展的民间共识;金融层面,鼓励香港、澳门以及境外其他国家和地区的金融机构与企业在粤设立外商独资或合资专业化绿色金融机构,积极争取国家融资担保基金对粤港澳大湾区绿色项目的融资担保支持,大湾区城市可结合本地实际探索发行绿色市政债,吸引更多的绿色资金汇集湾区;环保层面,建立覆盖整个大湾区的生态保护红线刚性约束机制,加快推进大湾区生态保护红线地方立法,完善大湾区生态环境法规体系和节能环保标准体系,推进大湾区生态环境保护行政执法和刑事司法的有效衔接,研究建立大湾区生态环境损害赔偿制度,建立健全责任体系、监测评估、监督考核、政策激励等配套制度,建立大湾区生态保护补偿机制,研究设立大湾区生态补偿基金,完善生态涵养区考核及综合化补偿机制。

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