信息公开平台构成法治政府的重要基础设施

　　作者：北京大学法学院副教授、美国芝加哥大学法学院访问教授　陈若英

　　法治政府的核心是政府依法、依规办事，但法律和规则永远不能涵盖所有的现实可能。在科技飞速发展的时代，面对新型风险层出不穷、充满巨大不确定性的未来，法律和规则具有明显的滞后性，甚至要因其相对保守、谨慎的变化而受到谬赞。在法律规则供给不足时，我们依据什么来确保政府对相关风险进行了全面和科学的评估，如何知晓政府最终的选择是理性、公正的，又依据什么确保政策和决定所影响的各方利益和诉求都纳入了决策过程、获得充分考量？面对着巨大的不确定性进行决策，这是现代各国政府都面临的共性问题，并非我国所独有。而我国在信息技术运用方面的明显优势，正在复兴政府信息公开这一强大的制度，并通过政府信息公开平台的搭建为法治政府提供坚实的基础设施。

　　2018年岁末，财政部发布了《地方政府债券信息公开办法（试行）》；2019年岁末，由财政部建设的“中国地方债券信息公开平台”正式上线。地方政府被要求定期公开债务限额、债券发行和经济财政状况等信息，形成地方政府债券统计数据库。此平台包含了政府债券的发行文件、发行结果、各地政府的相关债务限额等与债务风险和债务偿还有关的诸多信息。自2014年预算法修订以来的地方政府债务的历史和现状在平台上一目了然，贯通了纵向的历史信息。这一平台上还有同时期全国范围内的月度、季度和年度汇总数据，便利了对各地债务发行水平、余额等指标的横向比较。

　　对于地方政府和相关主体的债务，各种限制措施不断出台以控制债务总体规模水平和增速。国家审计署于2013年底发布了《地方政府债务审计报告》，首次公布了相关信息。然而，不同于审计署从地方政府搜集的信息，这一信息平台本质上创设了一个地方政府的“声誉平台”：地方政府之外的第三方可利用平台上提供的信息进行横向和纵向比较，为评价地方政府在借债方面的能力和判断力提供扎实的资料。这些主体既可能是未来直接约束地方政府举债能力的地方人大和上级地方政府、中央政府部委，也可能是债券市场中的投资者和为他们服务的中介机构。依据平台上的信息，前一类主体日后可能制订新的政策、采取新的监管措施，直接作用于地方官员和政府机构。后一类是市场主体，他们的评价会直接影响地方政府债券在二级市场中的价格和日后举债的成本，形成财务约束和激励。为有效控制举债成本、赢得投资者的信任和认可，地方政府必须在举债决策时更为理性地面对地方经济状况和财政状况。在债券存续期间，债券评级的调整和交易价格涨跌则为地方政府提供了有效的反馈，为其理性决策提供了及时和可靠的信息。

　　与之相类似的还有于2019年4月正式上线的“全国征地信息共享平台”。对于土地征收的补偿，在实质和程序两个层面上，我国都已经建立了对地方性标准和执行的评判机制。但无论是房地产市场价格的厘定，还是搬迁、安置和就业成本的计算，都有赖于对地方房地产市场和其他地方性经济参数的掌握和处理。配合这一平台的上线，《农村集体土地征收基层政务公开标准指引》于2019年8月1日起生效，给地方基层政府提供了清晰的行动路径、提出了具体的行动；对不能公开的事项，地方政府还被要求说明具体理由。

　　相较于通过传统渠道由地方政府就征地、债务等情况将信息上报，政府信息公开平台上汇聚的信息似乎并无差别，也都来源地方政府的上传。而且，地方政府此前也就各类信息承担着主动公开和应申请公开的法定义务。地方政府信息公开平台的独特魅力在于信息标准化和公开性的结合。当上级政府等监督机构只能从内部渠道即地方政府获得信息时，对这些信息进行验证的负担完全落在了前者肩上，受到其资源和人员的严重限制。而有限的检验会让信息提供方产生严重的机会主义倾向，避重就轻甚至虚报数据几乎不可避免，甚至可能催生出一个典型的“柠檬市场”（编者注：即次品市场，是指信息不对称情况下，好的商品会遭受淘汰，而劣等商品会逐渐占领市场，导致市场中都是劣等品）：如果被揭穿的几率低，善于粉饰情况的地方政府和官员更宜获得上级肯定、得到更多的升迁机会；而诚实上报的地方政府则可能因业绩不够耀眼而不被善待。

　　当地方政府必须根据标准化的具体要求制备和提供信息时，扭曲、隐藏某些信息的难度和成本都陡然上升。信息的阅读主体不再限于政府上级部门和司法机关，还包括投资机构、媒体等。此外，具备较高专业水平、以审视和批判为己任的教学研究机构和各种智库也会主动分析平台上的信息。这些机构所带来的专业性、动力，大大减轻了上级监督机关的信息负担，弥补了上级机关在专业化方面的不足。各种机构汇总的资源和人力则有效确保了信息市场持续发挥威慑和激励效果。相较于政府部门，这些机构目标各异，放弃固有立场与信息提供者合谋的可能性极低。而这一切，都有效避免了“柠檬市场”，使地方政府在制备信息、提供信息和理性决策方面展开积极和正向的竞争。

　　技术、资源和对信息机制的认知催生了政府信息平台的建设和上线，构成了法治政府的重要基础设施。法治政府的实现正在路上。