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互联网第三方支付市场的发展与规制

来源:人民论坛2021-03-10 10:46

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  作者:袁秀挺(同济大学法学院教授)

  【摘要】第三方支付发展迅猛,促进了互联网金融的快速发展,已成为我国社会最主流的支付方式。第三方支付应用场景的普及以及向金融领域的渗透,也带来了诸多风险,应对其加强监管。我国第三方支付市场呈现支付宝与财付通“双寡头”的竞争格局。对第三方支付除应从金融角度实施行业监管外,更应注重反垄断的市场规制。针对第三方支付机构滥用市场支配地位的行为,应鼓励消费者提起反垄断民事诉讼。

  电子商务的出现催生了互联网上第三方支付市场。由于电子商务线上交易的特点,为解决消费者和商户之间信用缺失问题,一些企业建立了商户和消费者之间交易资金的中转平台即第三方支付平台。第三方支付凭借着“小支付、微领域”的特点,迅速占领互联网支付市场。目前,以支付宝和财付通为代表的第三方支付平台在互联网支付体系以及我国国民日常消费中扮演着越来越重要的角色。

  以移动支付为代表的第三方支付正成为社会最为主流的支付方式

  第三方支付,又称非金融机构支付、非银行支付服务,是指具备一定实力和信誉保障的企业,采用与各大商业银行签约的方式,通过网联平台促成交易双方进行交易的支付模式。通俗地说,第三方支付平台就是买家和卖家在交易过程中的资金“中间平台”,并不涉及资金所有权,只起中转作用,为买卖双方提供资金代收代付,促进交易的完成。现在,第三方支付在功能上不再仅强调信用担保,而是在支付方便性以及综合性金融服务上不断增强,应用场景不断扩充。

  上世纪90年代末,电子商务的诞生促进了网上支付的发展,从而为第三方支付机构创造了发展机遇。1999年,我国第一家第三方支付平台——首信宝诞生。2002年,央行联合各商业银行成立中国银联,通过银行共同分担成本的方式,由银联向商家提供多银行卡在线支付统一接口,使异地跨行网上支付成为可能。第三方支付平台作为中介方,分别连接银行和商家,从而帮助消费者和商家在网络交易支付过程中跳转到各家银行的网银界面进行支付操作。但在这一时期,互联网普及程度尚不高,大部分个人用户对网络支付的安全性还不够信任,第三方支付的交易规模整体比较小,影响力也较弱。2005年,央行《电子支付指引(第一号)》颁布后,资本大量涌入支付领域,支付宝成为独立的第三方支付平台。与此同时,一些线下金融服务的涌现,也共同推动第三方支付平台呈现强力发展态势。这期间,第三方支付行业标准和相关制度规范仍然处于摸索状态,法律法规缺位,监管长期缺失,导致挪用备用金、非法套现、诈骗等行为也接连被曝出,无论从行业体量还是发展状况,第三方支付行业都急需整治与监管。

  由于我国电子商务环境的不断优化,线上支付场景的不断丰富与发展,以及金融创新的活跃,第三方支付业务继续快速增长。2011年,支付业务许可证即支付牌照的发放标志着其合法地位的确立。2012年后,移动支付随着电商市场的成熟,智能手机和4G、5G网络的普及,而成为支付行业创新和爆发性增长的重要领域。智能手机的高度普及进一步推动了移动支付的发展,交易主体只需要一部智能手机就可以满足日常的各种支付需求。以智能手机和移动网络为依托的移动支付已经成为普通居民必不可少的生活方式,深度融入用户衣食住行的方方面面。

  当前,线下扫码支付、NFC等支付方法不断普及,用户移动支付习惯的建立以及移动支付场景覆盖率不断提高,我国移动支付市场交易规模进入稳步增长阶段,市场格局趋于稳定和成熟。2016年,移动支付取代银行卡收单成为第三方支付行业规模最大的业务类型。至2019年,移动支付交易规模占比已达62.8%,成为社会最为主流的支付方式。

  第三方支付市场的发展态势

  根据《非金融机构支付服务管理办法》的规定,第三方支付可分为三类:网络支付、预付卡、银行卡收单。开展第三方支付业务,必须有支付业务许可证,即第三方支付牌照。广义上的网络支付牌照还覆盖移动/固定电话支付、数字电视支付等,其中以互联网支付应用最为普遍。第三方支付市场产业链条十分复杂,参与方众多,包括消费者、服务商、商户以及监管部门等。第三方支付平台分为连接消费者的账户侧支付机构和连接商户的收单侧支付机构。第三方支付平台具有便捷性、高效性、规模性、低成本等特点,为互联网金融提供了资金的进出渠道和托管服,促进了互联网金融的快速发展。毫无疑问,目前我国第三方支付服务已处于国际领先水平,同时市场的发展出现了一些值得注意的动向。

  第三方支付市场呈现寡头垄断局面。目前,我国第三方支付市场竞争格局已基本形成,支付宝以电商平台交易付款、网络理财等场景,财付通则以微信红包、网约车出行、乘车码等场景为依托,二者皆以各自强有力的流量入口满足了移动支付的刚需,从市场份额看,支付宝和财付通已然是第三方移动支付市场里的“双寡头”。根据蚂蚁集团招股书,2019年第三方支付交易总规模达到201万亿元,其中蚂蚁集团旗下的支付宝与腾讯旗下的财付通交易规模合计市场份额超过90%,占据绝对优势。同时,由于自身APP性质的先天优势,二者又自成用户信息和交易数据的归集口,用户黏性大,各自拥有固定的市场份额。近年来,两者都在加大补贴力度争夺线下门店支付市场,打造多元化全方面的服务平台,体现出规模溢出效应。虽然其他支付机构的集中度也在不断提升,但难以与两家巨头竞争,双寡头垄断格局或将在长时间内难以撼动。

  第三方支付向资金配置等金融领域渗透。随着第三方支付平台介入金融业务市场的广度和深度不断增加,除提供支付中转服务外,还逐渐涉足客户资金配置、风险管理等金融领域,试图打造支付叠加金融的“普惠金融模式”。余额宝产品就是一个非常典型的例子。余额宝是支付宝打造的一项余额增值服务,于2013年6月正式面世,并且与天弘增利宝货币市场基金连接。通过余额宝账户与支付宝账户的实时关联,用户不仅能够得到理财收益,还能随时进行消费支付和转出。本质上,余额宝是在原支付宝第三方支付平台功能的基础上,内嵌了与之合作的基金公司的货币型基金。探索基于支付交易的衍生投融资服务已成为第三方支付业务的发展趋势之一。

  第三方支付的行业监管路径

  第三方支付行业发展的同时也面临诸多风险,如非法套现、洗钱、备付金非法挪用、信息安全等。因此,对第三方支付实施并加强监管也具有强烈的现实需求。早期,国家积极鼓励引导和逐步规范第三方支付平台的发展,企业也正是利用宽松有利的政策和市场环境,短时间内获得了跨越式发展。但2014年之后,央行的监管态度发生变化,逐步转向审慎监管。央行首先暂停了支付宝的线下条码支付业务,后又暂停了二维码扫码支付业务,接着又收回了部分第三方支付牌照,并将备付金全部集中存管。可见,目前央行主要是从金融的角度对第三方机构的业务活动进行行业监管。具体而言,相关的监管措施实际也是引导行业走向健康发展的道路,如规划条码支付的互联互通、支持鼓励移动支付的创新和数字货币应用等,这也为第三方支付的监管规制提供了新思路。

  通过支付牌照规范支付市场发展。2010年,央行颁布《非金融机构支付服务管理办法》及其实施细则,首次通过国务院部门规章的方式对第三方支付予以法律规制。自此,第三方支付正式纳入国家金融监管体制。2011年,包括支付宝在内的27家企业获得了央行颁发的首批支付牌照,第三方支付行业合法地位正式确立。经过几年的大规模发放,央行近年来发放牌照的速度明显放缓。据统计,2011年至2015年共发放271张,后续未再发放。2015年,拉卡拉、广东益民等支付公司由于挪用客户备付金、交易监测不力等原因相继被罚或吊销支付牌照,第三方支付行业结束了支付牌照“只发不撤”的历史。2016年8月,央行表示,今后一段时期内原则上不再批设新非金融支付机构。要重点做好对现有机构的规范引导和风险化解工作,通过健全制度、强化手段、加大专项治理和执法力度,提升监管的有效性。2017年,央行又陆续撤销及整合了20余张支付牌照。

  截至目前,我国第三方支付牌照的发放一直处于“停滞”状态,现存第三方支付牌照共238张。随着牌照监管的进一步收紧,支付牌照收购成为取得支付业务的新途径。拥有“互联网支付+移动支付+银行卡收单”三项业务资质的牌照成为市场稀缺资源,价格不菲。基于业务类型扩展或者规模化发展的需要,未来大型的第三方支付企业可能会对规模较小的支付企业进行收购。这是第三方支付发展的一个新动向,也对行业监管之外的市场竞争规制提出了新要求。

  以备付金为重点加强市场监管。备付金的安全关系到客户核心利益,是对第三方支付机构进行监管的重中之重。备付金是指客户预存或留存在支付机构的货币资金,以及由支付机构为客户代收或代付的货币资金。备付金风险是第三方支付机构存在的主要内部风险。在第三方支付的经营模式下,交易双方的资金划转普遍存在延时支付和清算情况,这使得第三方支付平台金融账户沉淀了大量的资金。挪用、借用、侵占沉淀资金,会极大地扰乱市场秩序,造成重大损失,严重损害客户权益,危及行业生存,是严重的违规违法行为。备付金管理是支付行业监管的红线,也是第三方支付机构经营业务的底线。一直以来,央行出台的相关文件都要求加强对备付金的管理。《非金融机构支付服务管理办法》作为第三方支付监管的纲领性文件,首次明确备付金的性质不属于支付机构自有财产,支付机构只能根据客户发起的支付指令转移备付金,禁止以任何形式挪用客户备付金。据此确立了第三方支付机构自有资金与客户资金的分离存管制度。根据规定,第三方支付机构必须在商业银行开立客户备付金专用存款账户。但在实际操作过程中,大部分机构开设的客户备付金账户只具有基本存款账户的性质,银行对其日常资金划拨并无监管义务,由此可见,第三方支付平台日常管理备付金时存在风险点较多。

  在第三方支付行业兴起初期,出现了接近银行卡时代“直连”的问题。在直连模式下,第三方支付机构充当了跨行清算的角色,备付金被挪用的案件频发,造成消费者巨大损失。同时,监管机构难以掌握资金流向,洗钱、套现获利等不法案件时有发生。为了“断直连”,央行要求自2018年6月30日起,支付机构受理的涉及银行账户的网络支付业务全部通过网联平台处理。在网联的介入下,第三方支付机构不再各自直接对接银行,而是统一单点对接网联平台。网联平台一端连接第三方支付机构,另一端对接银行系统,充当资金支付与清算的新渠道,既实现了整个互联网支付清算体系效率和安全的平衡,同时也为客户备付金统一存管提供了技术支持。其后,央行又发出通知,要求第三方支付机构需于2019年1月14日之前将全部备付金完成零息缴存。备付金利息的存在客观上使支付机构有了吸储的部分功能,这种依靠备付金利息盈利的方式阻碍了第三方支付市场的金融创新。自此之后,第三方机构将不能再通过备付金利差盈利,以往靠备付金投资利息作为主要盈利方式的机制受到严厉控制,同时也为支付机构实现金融创新提供了新动力。

  第三方支付的反垄断法规制

  目前,针对第三方支付的法律规制主要集中于金融监管部门的行业监管。然而,趋于严格的行业监管在一定程度上会抑制第三方支付市场的创新和发展,同时,监管措施本身也会带来诸如市场准入、管制等竞争问题。因此,为保障和促进第三方支付的良性发展,还应该重视对市场秩序的规范,从竞争法尤其是反垄断法的角度进行规制。第三方支付市场形成的寡头垄断的市场格局、一些第三方支付机构形成的市场优势地位,进而出现的排除和限制竞争的行为,都呼唤适于其行业特点的反垄断法规制路径和规则。

  我国的《反垄断法》由全国人大常委会于2007年8月30日通过,2008年8月1日起施行。该法目前正处于首次“大修”过程中,国家市场监督管理总局2020年初就《〈反垄断法〉修订草案(公开征求意见稿)》公开征求意见,其中一个重要内容就是新增互联网领域的反垄断条款。《反垄断法》规定的垄断行为有三类:经营者达成垄断协议、经营者滥用市场支配地位,以及具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中。对于涉嫌垄断行为,一方面可由国务院反垄断执法机构主动进行调查,调查属实的,可依法进行查处;另一方面,因经营者垄断行为遭受损失的自然人、法人等主体,可通过提起民事诉讼,要求经营者承担民事责任。

  第三方支付的行业特性决定了特殊的产业链和细分市场,从而导致第三方支付市场中多元复杂的竞争样态。在市场中,第三方支付机构之间对支付业务的上游和下游都存在竞争,也即对支付需求方和支付供给方的竞争,具体表现为对商户和消费者的争夺以及对提供最终支付结算服务的商业银行的争夺。例如,第三方支付领域内开始出现收购兼并的行业趋势;支付宝对淘宝以外的商家收取服务费,对其关联公司淘宝账户和非淘宝账户实行价格歧视;外卖及网约车市场上的竞争背后反映出支付宝与微信支付在移动支付市场上的争夺。这些事件纷纷折射出第三方支付市场上的竞争乱象。

  我国第三方支付市场在地域及市场份额上的发展并不均衡,具有高度集中和分布不均的特点,少数几个主导者占据着市场的主要份额。在市场集中度较高的市场中,企业更容易实施垄断行为,产生限制竞争的效果。如电子商务市场中具有寡头垄断地位的企业经常采取捆绑搭售的销售模式;第三方支付企业对关联竞争企业实施的价格歧视实际上已经起到排除和限制竞争的作用。垄断协议也是第三方支付市场上的一个重要竞争问题。如第三方支付介入后的交换费协议问题。纵向排他协议也存在于市场中,如支付宝与天弘基金的独家合作协议,排斥了与其他竞争者的合作可能。

  需要注意的是,上述诸多涉嫌垄断的表现,有的并非为第三方支付所独有,甚至并非因互联网环境而产生,相应的规制措施也不具有特殊性,在其他行业的市场竞争中同样存在,如因企业兼并而发生的经营者集中、上下游企业之间的垄断协议等。甚至商业银行之间对与其形成竞争的第三方支付平台采取联合抵制的策略,也在市场反垄断规制之列。然而,针对第三方支付的反垄断举措更需要重视这一领域发展所带来的特有的问题。在现阶段,尤其突出的是因垄断行为受到侵害的主体提起的反垄断民事诉讼。实践中,这类诉讼主要指向垄断经营者滥用市场支配地位,损害金融消费者的行为,如被称为“支付宝反垄断第一案”的李震诉支付宝等垄断纠纷案,就引起了社会的广泛关注。

  反垄断民事案件的审理涉及诸多复杂方面,需要相当专业的判断。比如,相关市场界定通常是认定经营者滥用市场支配地位行为的第一步,而互联网行业相关市场的界定就极为困难。此外,涉及第三方支付市场支配地位的认定,也有基于平台经济模式的特殊考量,如消费者福利以及支付服务质量等。2021年2月发布的《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》提到,平台经营者滥用市场支配地位的表现包括:不公平价格、低于成本销售、拒绝及限定交易、搭售或附加不合理交易条件、差别待遇等。可以预料,今后所谓“大数据杀熟”、强迫商家“二选一”等,都可能遭到垄断的指控而趋于消亡,这是为广大消费者所乐见的。

  总之,第三方支付平台因其寡头化、封闭化,而需要通过科学有效的规制,以促进行业的健康发展。当然,第三方支付平台并不因由市场竞争形成的规模及地位而具有“原罪”,反垄断法始终是针对具体行为而言的。反垄断的规制也需要遵循合理性、谦抑性原则。

  (同济大学法学院硕士研究生潘盼对本文亦有贡献)

  【参考文献】

  ①修永春:《“网联”时代第三方支付的三元监管模式探析》,《上海金融》,2018年第11期。

  ②黎四奇:《我国第三方支付客户沉淀资金治理改良方略》,《政法论丛》,2018年第1期。

  ③杨利华:《第三方支付行业的反垄断法规制》,《法商研究》,2019年第6期。

[ 责编:刘梦甜 ]
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