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我国法治营商环境的包容性治理

来源:人民论坛2021-06-03 13:22

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  作者:袁达松(北京师范大学法学院教授、博导,经济法与金融法研究中心主任)

  【摘要】检视世界银行发布的《营商环境报告》和《中国优化营商环境的成功经验——改革驱动力与未来改革机遇》专题报告可知,我国依循其评估指标开展了一系列具有针对性的立法、执法和司法活动,一定程度上优化了我国的法治营商环境。但由于我国的部分法治实践与世界银行的评估指标不完全对标,因此我国在《2020年营商环境报告》中的排名仍不够理想。世界银行的指标体系存在普适性和差异性,我国应该兼容并包地对待这些评估指标,以包容性治理推进法治营商环境的优化,参与世界银行评估指标的进一步完善,使其更加科学、普遍地适用于包括我国在内的世界各经济体,推动世界经济在人类命运共同体理念下的包容性治理。

  2020年7月,世界银行根据历年的《营商环境报告》,发布了《中国优化营商环境的成功经验——改革驱动力与未来改革机遇》(下文简称《中国优化营商环境的成功经验》)的专题报告。上述报告针对我国和其他经济体有关营商环境的法治状况进行了分项评估,由报告可见,我国法治营商环境有了较大幅度的改善,由2013年的第96位大幅提高到2019年的第31位,多个指标分数上升明显,取得较高排名。然而,在法治营商环境指数上,我国与一些发达经济体仍有较大的差距。报告中的我国营商环境指数为77.9分,而丹麦对应指数为85.3分,相差7.4分之多,一些分项指标上我国与发达国家的差距更为明显。总体看来,从2018年到2019年,我国法治营商环境确实得到了一定程度的优化和改善,但仍有较大的优化空间。

  问题判别:高分指标和低分指标的成因剖析

  如上所述,我国营商环境报告中的高分指标和低分指标在一定程度上比较客观地反映了我国法治营商环境的现状。但是,这些指标只是一系列的打分项,尚难以完全评判我国在法治营商环境建设中取得的成就和存在的问题。而事实上,只有明晰我国相关法治建设的得失原因,才能更好总结经验,弥补我国立法、执法、司法活动中存在的不足,进一步改善我国的法治营商环境。

  其一,高分指标的成因分析。2018年以来,我国越来越强调营商环境的优化与改善。2018年11月,国家主席习近平在国际进口博览会开幕式的主旨演讲中强调我国要“营造国际一流营商环境”。2019年,国务院总理李克强在全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议上指出:“营商环境与国际先进水平相比仍有较大差距,有些指标排名还比较靠后。在当前国际形势特别是国际经贸环境发生深刻变化的情况下,我们要提高国际竞争力,要保持和增强引资吸引力,就必须在深化‘放管服’改革上有更大突破,在优化营商环境上有更大进展。”2020年10月,《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》指出要“持续优化市场化法治化国际化营商环境”。从2018年开始,我国针对优化法治营商环境的诸多领域,制定、修订、实施了大量相关的法律、行政法规、部门规章和地方政府规章,主要着眼于《营商环境报告》的十个指标。

  以“办理建筑许可”和“开办企业”这两个提升较为明显的指标为例,对高分指标的成因进行阐析。第一,针对“办理建筑许可”指标,我国积极推动法治领域“放管服”的专项改革,2018-2019年间,通过修改《建筑法》《消防法》《城乡规划法》减少了原有建筑许可繁复的流程,也通过颁布实施一些部门规章减少了办理建筑许可所需的环节和时间,在实践中也得到了很好的执行。第二,针对“开办企业”指标,2018-2019年间,我国先后颁布《关于进一步压缩企业开办时间的意见》《关于持续深化压缩企业开办时间的意见》,要求进一步优化企业开办服务,做到企业开办全程网上办理。从实施结果看来,我国相关立法的目的基本达成,而这一系列活动也推动我国经济融入到了世界经济法治体系之中。

  其二,低分指标的成因分析。专题报告中,我国在“缴纳税费”和“获取信贷”这两个指标上得分较低,究其原因,有以下两点。第一,对于“缴纳税费”这一指标,2018年以来,我国发布了一系列部门规章和政策文件推行针对企业的大规模减税降费,但在这一指标的排名依旧相对靠后,位于第105位。有学者认为,这是因为我国整体税负较重,税收制度冗杂,税制体系庞大,税后流程较复杂;有的学者则认为,只有进一步提高税务便利化水平,才能提高我国相关排名。通过分析发现,我国在这一指标中排名过低很大程度上是因为我国企业在名义上的税负过高,而不完全是因为实际税负过高。因为企业应缴税费占商业利润的百分比(TTCR)这一评判指标只依法定税率计算,未将我国实际的诸多税收优惠措施纳入评价。换言之,世界银行只评估了我国较高的法定税率,而没有评估我国在法定税率以外的大量优惠政策。

  第二,对于“获得信贷”这一指标,根据专题报告,我国在这项指标上的排名自2016年以来一路走低,表面看来是因为我国没有对交易担保制度进行实质性修改,没有调整让与担保的法律法规,但事实上,北京和上海这两个指标城市在2019年已颁布了一系列关于担保、信息登记的政策文件,2015年公布的《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》也已对让与担保制度进行了规定。因此,这一指标排名的逐年下降不是因为我国相关法律制度的缺失,而是因我国未能对标世界银行的评估指标和评估方法进行有针对性的法律创制和法律适用。

  总体看来,我国在《营商环境报告》和《中国优化营商环境的成功经验》专题报告中暴露出来的深层问题在于多年来我国优化法治营商环境的方式并没有在指标评分中取得理想的效果。因此,要想进一步提高《营商环境报告》中的排名,我国不仅应当完善、践行法律,还应更多地着眼于世界银行的评估指标来立法、执法和司法。

  指标难题:普适性与差异性之选择

  如上文所述,在优化法治营商环境的努力中,我国既对标世界银行的评估指标开展了一系列具有针对性的立法、执法和司法活动,也因为自身的特殊性制定、修改和适用了一些与世界银行的评估指标和评估方法不甚一致的法律法规和规章。这一现状反映了我国在优化法治营商环境的过程中面临的指标选择难题,即我国是应该依循世界银行的评估指标还是应当“走自己的路”以进一步优化法治营商环境。

  客观看来,世界银行的指标体系所反映的路径和方法对优化一国法治营商环境而言具有重要意义。第一,《营商环境报告》是各国营商活动主体决定是否适宜在某国或地区开展营商活动的重要依凭。较高排名的国家和地区往往能够吸引更多的企业和投资,而较低排名的则往往在促进本国企业发展、引进外来投资等方面会面临重重阻碍。第二,世界银行指标体系所反映的路径方法具有一定的科学性和普适性。一方面,世界银行确立的指标体系具有可竞争性、可比较性、可量化性以及可改革性,这三者保证了评价的科学性,已为大量经济文献所证明;另一方面,其普适性也已得到了诸多经济体的认可,自2003年《营商环境报告》发布以来,已为218个经济体所采纳,共触发了3500多项改革。因此,忽视世界银行提供的路径和方法并不是一个正确的选择,会导致我国在《营商环境报告》中的排名下跌,难以达成“十四五”规划《建议》中提出的“引进外资和对外投资协调发展,促进国际收支基本平衡”的经济发展目标,还会导致我国在完善法治营商环境的时候失去一些科学、普适的路径和方法,难以达到持续优化我国营商环境的要求。

  尽管世界银行指标体系所反映的路径方法确有一定的价值和意义,但仍存疑的是,用统一适用于190个经济体的指标体系来评判某一特定国家营商环境的法治实践是否也会存在一些不公平合理甚至不够客观的地方。以俄罗斯为例,2012年,俄罗斯总统普京签署总统令,要求比照《营商环境报告》的各项评估指标全面修改俄罗斯的法律法规,争取5年内跻身全球20强,为此有针对性地颁布修改了大量商业法律。在《2019年营商环境报告》中,俄罗斯营商环境的整体排名为31,比2012年提升了89个位次,但其迅速上升的排名并没有使其法治营商环境得到真正改善。2012-2018年只有不到50%的外国企业家认为俄罗斯的法治营商环境有所改善,且呈现波动下降的趋势,2014年俄罗斯外国直接投资(FDI)下降了近70%,是其近年来的最低水平。2015年俄罗斯的企业开办数量有将近510万个,2017年降至不足460万个,可见其排名和客观评价反差巨大。

  究其原因在于,世界银行的评估指标存在一定的差异性。具体到俄罗斯的法治营商环境建设,世界银行评估指标的差异性主要体现为以下两点:其一,世界银行的评估指标不全面,不能覆盖法治营商环境的各个方面。世界银行的报告只是针对俄罗斯两个指标城市的法律制定和法律实施情况进行的评估,既没有考虑到俄罗斯广袤领土带来的东部和西部法治营商环境的差异,亦没有考虑到法律与政策在推进法治营商环境建设中的关联性和互动性,更没有考虑到官员腐败对其法治营商环境的影响。其二,世界银行评估指标所反映的用以优化法治营商环境的部分方法值得商榷。尽管世界银行的方法具有一定的普适性,但这些方法中也有一些差异性内容。以“市场监管”这一指标为例,报告中始终认为,只有不断减少监管才能优化法治营商环境,为尽快提升排名,俄罗斯严格贯彻了这种主张,却直接导致部分企业垄断了全国的能源、贸易市场。

  上述分析可知,我们既不能忽视世界银行发布的《营商环境报告》,也不能过于迷信这一报告。正确的做法是辩证地对待世界银行的评估指标。一方面,要看到它们对优化我国法治营商环境的重要意义,借鉴其中具有合理性、普适性的内容;另一方面,也要探讨如何促进这些指标的进一步合理化,要立足新发展格局的构建和中国经济的高质量发展,打造法治化、国际化的国际一流营商环境。

  兼容发展:走向法治营商环境的包容性治理

  优化我国法治营商环境,既需要借鉴《营商环境报告》中包含的有益经验,也需要结合自身实际审慎对待报告中一些值得商榷的评估指标。从本质上看,法治营商环境的完善之道,乃是一种求同存异的包容性治理之道,即各主体在尊重本国实际的情况下,依共同的标准、规范和规则协同参与治理。因此,我国既不能对世界银行的报告亦步亦趋而忽视其中的不足,也不能持闭门造车的孤立主义倾向而使国内的营商环境自闭于世界经济。

  其一,求同存异的各自范畴界定问题。由于世界银行提供的用以优化一国法治营商环境的评估指标既具有合理性、普适性,也具有差异性。因此,为更好地推进我国法治营商环境的优化与改善,必须先行区分哪些指标是合理、普适的,哪些指标是值得商榷的,从而更正确地对待世界银行的相关经验。

  在《营商环境报告》涉及的十个指标里,开办企业、获得电力、跨境贸易、缴纳税费、保护中小投资者、执行合同、办理破产这七个指标是对世界范围内普适性经验的一系列科学总结,具有合理性和普适性。余下三个指标中,“办理建筑许可”这一指标的分项指标均系世界银行根据各经济体长期营商经验的总结,具有合理性,也可普遍适用于世界各经济体。“财产登记”这一指标同样具有合理性和普适性,其二、三级指标基本涵盖了各国财产登记所涉及的各方面问题。

  而“获取信贷”这一指标则存在一定的差异性。一方面,这一指标并没有意识到金融征信机构和个人征信机构的作用和价值存在重叠,强调二者的并立无现实意义。另一方面,该指标具有明显的法系倾向性。大陆法系国家普遍少有个人征信机构,但英美法系国家普遍以个人征信机构为主,导致这一指标难以普遍适用于多数大陆法系国家。

  其二,求同存异的包容性治理进路。首先,关于求同的治理进路问题。根据前文的结论,世界银行用来评估一国法治营商环境的十个指标中有九个指标都具有相当的合理性和普适性,也就是说,我国需要在这九个领域尽可能对标世界银行的路径和方法,以改善我国的法治营商环境。同时,鉴于前文分析,我国在这九个领域的八个领域里都已达成对标世界银行的目的,因此,以下仅以“缴纳税费”这一指标为例对如何借鉴世界银行的路径和方法进行阐述。

  我国在“缴纳税费”这一指标中,除了“企业应缴税费占商业利润的百分比(TTCR)”和“税后流程”这两个二级指标外,其他分数均高于经合组织等高收入国家的平均分数。因此,为提升我国这一指标的排名,需要着力提高TTCR和税后流程的分数。具体而言,第一,世界银行在计算企业应缴税费占利润百分比时,依据的是法律,而非规章和政策性文件。对此,我国必须坚持税收法定原则,即有关税收法律文件的法律渊源必须是全国人大及其常委会制定的法律,而非行政法规、部门规章和地方政府规章。第二,要依据人大立法减免企业税负,即针对不同产业、企业实施不同程度的减税、降税乃至免税。第三,由于这一指标的考察对象是增值税和企业所得税的退税、审计和更正所需的流程和时间,因此,我国应当进一步完善有关增值税和企业所得税的法律制度,减少退税、审计和更正所需的流程和时间。具体而言,可借鉴新加坡的法治经验,建立包含简易税收框架和纳税申报的税制,用不断优化的电子系统,减少企业税后和申报后的相关流程。值得注意的是,我国在“十四五”规划《建议》中也强调要“建立现代财税金融体制”,具体做到“完善现代税收制度,健全地方税、直接税体系,优化税制结构,适当提高直接税比重,深化税收征管制度改革”,这将为我国未来五年间税收法治营商环境的构建和完善指引方向。

  其三,关于存异的治理进路问题。如前文所述,“获取信贷”这一指标具有较大差异性。但即便如此,我国也不能完全置该指标于不顾。在我国暂时还无法更改世界银行的评估指标时,应尽可能向这些指标靠拢,否则会导致营商环境评估结果不理想,难以更好实现“十四五”规划《建议》提出的“构建法治化国际化营商环境”的目标。只是在对标过程中,我国应该审慎对待这一具有争议的指标,避免因急功近利地全面追随世界银行的评估指标导致法律制度的朝令夕改。

  关于“获取信贷”这一指标,如上文所言,其二级指标的设定未能认识到金融征信机构与个人征信机构在信息披露方面存在的诸多交叉,亦未能考虑到大陆法系国家与英美法系国家在对待个人征信机构上的差异。此外,其二级指标中的个人征信机构覆盖面指标是否能够真正促进相关信息的合法披露同样存疑。当然,这并非意为我国要对个人征信机构弃若敝履,而是需要对此保持审慎的态度。实际上,我国可以先不采用为世界银行所认可的自主设立的方式,而采用批准设立的方式设立少数个人征信机构,并根据实施效果,再行决定是否应放开设立个人征信机构。

  总的看来,求同存异既不是对世界银行评估指标的盲目追随,也不是置之不顾,而是包容性地对待这一报告提供的用以优化法治营商环境的路径和方法,立足我国国情,以包容性的方式推进我国相关法治领域的完善。我国需要考虑到,即便《营商环境报告》中所涉及的有些指标可能无法适用于全球范围内的各个经济体,但它确实影响了许多国家。因此,为更好营造法治化、国际化的营商环境,更好推进双循环经济发展新格局的完善,我国应当用包容性的态度去看待这些指标,去探寻如何更好地利用以及优化这些指标,为我国法治营商环境的提升作出有力推动。

  (北京师范大学法学院博士研究生李清林对本文亦有贡献)

  【参考文献】

  ①袁达松:《以包容性法治模式激活社会治理各主体活力》,《人民论坛·国家治理》,2019年第48期。

  ②袁达松、赵雨生:《包容开放的世界经济法体系构建》,载郑文科主编:《首都法学论坛(第16辑)》,北京:中国政法大学出版社,2020年。

[ 责编:刘梦甜 ]
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